中國擬啟動(dòng)新的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但舊農(nóng)?；鸬臄D占、挪用風(fēng)險(xiǎn)依然多發(fā)，解決問題的關(guān)鍵是盡快完善農(nóng)保管理體制，拓寬基金增值渠道，強(qiáng)化對農(nóng)保基金的監(jiān)督

《財(cái)經(jīng)》實(shí)習(xí)記者 張艷玲

春節(jié)剛過，河北省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)處處長張均，就不得不為追回4000萬元農(nóng)保資金而四處奔走?！斑@是農(nóng)民的養(yǎng)命錢，必須想辦法追回來。”張均告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

五年前，河北省勞動(dòng)保障廳農(nóng)保處把4000萬元農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)本金，委托亞洲證券石家莊自強(qiáng)路營業(yè)部購買國債，此后被違規(guī)用于證券投資。2007年5月，亞洲證券被宣布破產(chǎn)，4000萬元投資不僅難獲收益，連本金也難以收回。

與4000萬元農(nóng)保資金損失相關(guān)聯(lián)，農(nóng)保處原處長于瑞云、原副處長陳樹新因擅自挪用農(nóng)?；?、侵占投資收益，于2008年3月4日分別被終審判處有期徒刑15年和10年。同時(shí)，該處主任科員姚志穎也因受賄和挪用資金罪，被判處有期徒刑13年。

農(nóng)?；鹗軗p多發(fā)

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，河北省農(nóng)?；鸢甘加?006年3月。當(dāng)時(shí)由河北省石家莊市橋東區(qū)檢察院立案偵查，至2008年3月終審宣判。該起農(nóng)?；鸢笟v時(shí)兩年之久，目前該事件所引發(fā)的諸多問題并未了結(jié)。

石家莊市中級(jí)法院刑事裁定書顯示，2004年3月至10月，由河北省勞動(dòng)保障廳農(nóng)保處管理的農(nóng)?；鸫婵铌懤m(xù)到期。該處處長于瑞云、副處長陳樹新經(jīng)內(nèi)部開會(huì)決定，將該處管理的4000萬元農(nóng)?；鸱至P委托亞洲證券購買國債，并簽訂委托國債資產(chǎn)管理協(xié)議，約定的收益率為7%。

與此同時(shí)，農(nóng)保處處長于瑞云又與亞洲證券石家莊自強(qiáng)路營業(yè)部總經(jīng)理吳家雨簽訂了一份補(bǔ)充協(xié)議，允許亞洲證券把4000萬農(nóng)保資金用于證券交易。作為回報(bào)，農(nóng)保處獲得了90萬元的“咨詢費(fèi)”。

此后，上述90萬元被于瑞云等人私分。原處長于瑞云分得37萬元，原副處長陳樹新分到39萬元。但隨著2005年亞洲證券遭中國證監(jiān)會(huì)清理整頓，4000萬元農(nóng)?；鹱鳛椤皺C(jī)構(gòu)投資”，面臨著本息全蝕的命運(yùn)。

據(jù)上述法院裁定書，該案的公訴方還查明，河北省勞動(dòng)保障廳管理的農(nóng)?；鹬校?000萬元被違規(guī)投資，同時(shí)還有1700萬元通過銀行工作人員私自借出，用于地下放貸，獲取高額回報(bào)。所幸的是，案發(fā)后該款項(xiàng)被迅速依法追繳，尚無大的損失。

2007年8月，國家審計(jì)署開始全面審計(jì)始于1992年的“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)保處存入亞洲證券的4000萬元農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，已造成重大損失。

近年來，農(nóng)保基金因證券公司關(guān)閉遭受重大損失時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于農(nóng)?；鸨O(jiān)督管理不到位所引發(fā)的擠占、挪用也屢禁不止，成為當(dāng)前整個(gè)社會(huì)保障資金中管理最為薄弱、問題最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。

按照中國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)?；鹪鲋登乐挥袃蓚€(gè)，一是買國債，二是存銀行。河北省勞動(dòng)保障廳農(nóng)保處擅自與證券公司簽訂補(bǔ)充協(xié)議，把農(nóng)?；鹩糜谧C券交易，而且截留、私分投資收益，受到法律懲處，顯然是“罪有應(yīng)得”。

即使是正常的國債投資，也發(fā)生過大額投資無法收回的情況。2002年，北京市勞動(dòng)保障局農(nóng)保處累計(jì)拿出2.3億元，通過銀行委托大鵬證券購買國債，由于大鵬證券此后被破產(chǎn)清算，2.3億元農(nóng)?；痣y以收回。

“增值”催生投資風(fēng)險(xiǎn)

河北省4000萬元農(nóng)?；鸢?，主要是由于原處長于瑞云、原副處長陳樹新與證券公司違規(guī)簽署補(bǔ)充協(xié)議，導(dǎo)致農(nóng)保基金違規(guī)投資。同時(shí)，兩人又侵吞90萬元農(nóng)保理財(cái)收益，自然屬罪有應(yīng)得。但河北省的個(gè)案，也折射出整個(gè)農(nóng)?；鸬墓芾砺┒春驮鲋碉L(fēng)險(xiǎn)。

所謂“農(nóng)保”，最早始于上世紀(jì)90年代初。1991年6月，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(下稱《農(nóng)保方案》)。1993年后，在民政部的推動(dòng)下，農(nóng)保逐步推廣到全國各地。

根據(jù)《農(nóng)保方案》，農(nóng)保由政府主導(dǎo)，實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌;以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，集體給予補(bǔ)助，個(gè)人和集體的繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人養(yǎng)老基金賬戶。與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，《農(nóng)保方案》并不承諾政府投入。

1997年，農(nóng)保發(fā)展到高峰，積累金額140億元，全國參保人數(shù)超過8000萬，試點(diǎn)縣(含縣級(jí)市、區(qū))達(dá)2000多個(gè)，約占全國縣級(jí)單位的三分之二。雖然名為試點(diǎn)，但其覆蓋面已經(jīng)達(dá)到中國農(nóng)村人口的10%左右。

農(nóng)保啟動(dòng)時(shí)，正值中國經(jīng)濟(jì)周期處于高通脹階段，最初以非專業(yè)方式承諾的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)和增值收益必然偏高。隨著1997年中央銀行多次降息，農(nóng)?；鸬闹Ц讹L(fēng)險(xiǎn)顯著增加。加之一些地方政府急功近利，“強(qiáng)制參保”多有發(fā)生。

1997年，東南亞金融危機(jī)來臨。農(nóng)保基金最初制度設(shè)計(jì)的缺陷進(jìn)入決策者視野。1998年后，中央決定對已有的農(nóng)保清理整頓，逐步收縮，并制定向商業(yè)保險(xiǎn)過渡的方案。同時(shí)，民政部農(nóng)保司也成建制地轉(zhuǎn)入原勞動(dòng)和社會(huì)保障部。

此后農(nóng)保進(jìn)入徘徊狀態(tài)，至1999年后基本停止發(fā)展新業(yè)務(wù)。但是，由于已經(jīng)參保的農(nóng)民還有數(shù)千萬，整個(gè)農(nóng)保資金總額還繼續(xù)增加。截至2007年底，全國農(nóng)?；鸱e累總額達(dá)到412億元，相當(dāng)多分散在縣級(jí)管理。

更為嚴(yán)重的是，在一些縣市，目前農(nóng)?；鹨廊惶幱凇懊裾还?、社保不接”的狀態(tài)。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部(下稱人保部)農(nóng)保司副司長劉從龍介紹，目前，河南省的農(nóng)保依然整體留在民政部門，未能移交。而在全國1900個(gè)農(nóng)保試點(diǎn)縣中，截至2007年底，有350多個(gè)縣的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還在民政部門，缺乏上級(jí)社會(huì)保障部門的監(jiān)督。

在河北和北京的兩個(gè)案例中，按照目前法律法規(guī)，證券公司破產(chǎn)關(guān)閉后，農(nóng)保資金被認(rèn)定為“機(jī)構(gòu)投資”，在債務(wù)受償?shù)捻樞蛏?，要列在“個(gè)人投資者”之后。本來，破產(chǎn)清算的證券公司的權(quán)益就很少，加上受償難以優(yōu)先，更加劇了基金風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)人保部與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合調(diào)查，截至2005年底，已確認(rèn)未清償?shù)霓r(nóng)保基金債權(quán)共計(jì)5.32億元，其中在全國性金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)為1.423億元，地方金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)為3.9億元。

“新農(nóng)?！鼻熬?/p>

農(nóng)?；饟p失嚴(yán)重，是現(xiàn)有農(nóng)保管理體制未理順和基金缺乏增值渠道的必然結(jié)果。而解決問題的關(guān)鍵，是必須盡快完善農(nóng)保管理體制，拓寬基金增值渠道，強(qiáng)化對農(nóng)?；鸬谋O(jiān)督。

2007年初，國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)批示，“要對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行全面審計(jì)，摸清底數(shù);對農(nóng)保工作進(jìn)行清理，理順管理體制，妥善處理被處置金融機(jī)構(gòu)中的農(nóng)?；饌鶛?quán)”;同時(shí)，要“研究提出推進(jìn)農(nóng)保工作的意見”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前全國農(nóng)?；鸬膶徲?jì)已于2007年底完成。但由于涉及農(nóng)?；鸬那謇碚D的功過、關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)所致?lián)p失的善后、農(nóng)?；饟p失的責(zé)任劃分等復(fù)雜問題，農(nóng)?；饘徲?jì)報(bào)告并沒有向社會(huì)公開。

農(nóng)?！芭f債”未清，但新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃(下稱“新農(nóng)?！?有望在2009年啟動(dòng)。

2008年底，人保部農(nóng)保司官員曾表示，人保部已研究起草《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，將適時(shí)啟動(dòng)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)。

但是，正是由于相關(guān)中央部門對“新農(nóng)?！钡闹贫饶Ｊ胶突鹪鲋档纫庖婋y以統(tǒng)一，雖然業(yè)已經(jīng)過多次討論，具體試點(diǎn)方案至今未上報(bào)國務(wù)院。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在“新農(nóng)保”中，對基金管理和增值，依然缺乏更加具體、可操作的安排。而農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老賬戶的資金，則依然保留原有制度安排，“按照不低于中國人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期定期存款利率計(jì)息”。

據(jù)人保部農(nóng)保司副司長劉從龍介紹，“新農(nóng)?！比缒軉?dòng)，人保部將牽頭另行制定“個(gè)人賬戶基金管理辦法”。而在目前，對農(nóng)?；鸬脑鲋岛凸芾恚侵醒氤雠_(tái)特別的政策，比如定向發(fā)行“特別國債”，仍只能存銀行或是買國債。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，“新農(nóng)?！狈桨冈谡髑笾醒氩块T意見時(shí)，國家發(fā)改委曾提出，應(yīng)考慮啟動(dòng)試點(diǎn)后農(nóng)保資金的投資運(yùn)營問題。

同時(shí)，“新農(nóng)?！狈桨敢?guī)定，各級(jí)社會(huì)保障行政部門要將“新農(nóng)保”基金納入日常業(yè)務(wù)監(jiān)管范圍，對基金的籌集、使用、投資運(yùn)營全過程給予實(shí)時(shí)監(jiān)控和定期檢查，同時(shí)要建立基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確保基金安全。 ■

本刊記者王和巖、羅昌平對此文亦有貢獻(xiàn)