中國農(nóng)村的前景，取決于以土地制度為核心的各項改革進(jìn)展

《財經(jīng)》記者 常紅曉

農(nóng)民工失業(yè)、農(nóng)民收入下降、城鄉(xiāng)差距拉大、社會矛盾加劇，這些都是對決策者的考驗，同時也是推進(jìn)制度性改革的動力

2008年的中國農(nóng)村可謂跌宕起伏。10月以前，無論是農(nóng)民收入還是糧價，形勢一派大好;10月之后，隨著金融危機影響，糧棉價格下行與農(nóng)民工失業(yè)疊加，樂觀預(yù)期不再。

2008年10月，中共十七屆三中全會召開。會議的核心成果之一，就是把中國9億農(nóng)民為期30年的農(nóng)地承包權(quán)改為“長久不變”，同時有條件放開“農(nóng)地入市”。顯然，這是一個具有深遠(yuǎn)影響的政治決定。

執(zhí)政黨的上述決定，自然立足于檢討30年農(nóng)村改革之得失。但事后觀之，其突出重圍、面向未來的意味更濃。從眼前看，2009年的中國農(nóng)村前景如何，部分取決于全球金融危機的影響何時見底，但最終還是取決于以土地制度為核心的各項改革的進(jìn)展。

“農(nóng)民工失業(yè)”挑戰(zhàn)

毫無疑問，“農(nóng)民工失業(yè)”已成為定位2008年的關(guān)鍵詞。目前，高達(dá)千萬以上的農(nóng)民工失業(yè)或返鄉(xiāng)，其政治經(jīng)濟(jì)影響正在顯現(xiàn)。而2009年上半年，農(nóng)民工失業(yè)會更嚴(yán)重，由此引發(fā)的諸多矛盾和沖突也會達(dá)到高峰。

高達(dá)2.1億的農(nóng)民工群體，占中國總?cè)丝诒壤慕种?。這個群體的大規(guī)模失業(yè)和返鄉(xiāng)，已不再是局部地區(qū)、個別群體的問題，而成為整個國家的重大經(jīng)濟(jì)社會事件。

從全國范圍看，農(nóng)民務(wù)工收入占據(jù)農(nóng)民人均純收入的近四成，也是近年來農(nóng)民人均純收入快速增加的主要動力。大批農(nóng)民工失業(yè)或提前返鄉(xiāng)，勢必嚴(yán)重打擊農(nóng)民收入增長，從而抑制農(nóng)村消費。

官方估計，剛剛過去的2008年，中國農(nóng)民人均純收入4761元，實際增長8%;較之2007年的9.5%，已經(jīng)明顯回落。其中，農(nóng)民工大量失業(yè)，工資性收入降低，是最主要的原因。

多年來，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，一直是中國政府“三農(nóng)”政策的核心。2004年至2008年，中國農(nóng)民人均純收入的增速已連續(xù)五年超過6%。2009年，農(nóng)民務(wù)工收入增長的前景轉(zhuǎn)為黯淡，直接危及中國農(nóng)民的收入，可能逆轉(zhuǎn)農(nóng)民連年持續(xù)增收的勢頭。

中共十七屆三中全會提出，到2020年，中國農(nóng)民人均純收入要比2008年“翻一番”。這意味著在未來的12年，扣除物價因素，農(nóng)民人均純收入年均要增長5.8%以上。而今的農(nóng)民工失業(yè)潮，使現(xiàn)實離這個目標(biāo)更遠(yuǎn)一步。

農(nóng)民工失業(yè)還會擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。由于城市居民收入比農(nóng)民人均收入增長更快，城鄉(xiāng)居民的收入差距實際是在逐年擴(kuò)大。到2007年底，三個農(nóng)民的收入才相當(dāng)于一個城市居民，形勢已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。

隨著農(nóng)民工失業(yè)或返鄉(xiāng)，整個經(jīng)濟(jì)社會管理系統(tǒng)承受著巨大壓力?！敦斀?jīng)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，農(nóng)地沖突的壓力正在積聚，鄉(xiāng)村治理也更為復(fù)雜。在流入地，如何應(yīng)對農(nóng)民工失業(yè)滯留，已成為當(dāng)務(wù)之急。

體制內(nèi)在弊端

此次農(nóng)民工“失業(yè)潮”。雖然源于國際需求的萎縮，但暴露出中國經(jīng)濟(jì)社會體制的內(nèi)在弊端。

首先，城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。目前，中國已進(jìn)入工業(yè)化中期階段，但城市化遠(yuǎn)低于同等發(fā)展水平的國家。2007年，中國官方統(tǒng)計的城市化率(城市人口占總?cè)丝诘谋戎?為45%。其實，真實的城市化率還要低很多。

這是因為，自2001年起，中國國家統(tǒng)計局就把每年在城市生活六個月以上的農(nóng)民工納入城市人口統(tǒng)計，使得中國的城市化率大幅提高。但這些農(nóng)民工并不是真正的城市人口——既沒有城市戶口，也難以享有城市公共服務(wù)。

有學(xué)者指出，中國當(dāng)代的城市化，更多的是農(nóng)村土地的城市化，而不是人口的城市化。

在過去十多年中，數(shù)以億畝計的農(nóng)村土地被政府低價強制征用，而失去土地的農(nóng)民則并沒有隨之轉(zhuǎn)為城市人口。這導(dǎo)致中國每年都要新增260多萬失地農(nóng)民，目前總量已接近5000萬人。不能把失地農(nóng)民和農(nóng)民工納入城市人口管理，便帶來了一系列相關(guān)的社會問題。

其次，服務(wù)業(yè)嚴(yán)重滯后于工業(yè)。造成中國服務(wù)業(yè)滯后的根源在于計劃經(jīng)濟(jì)體制。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，整個國家的所有產(chǎn)業(yè)均被政府控制，從而也強化了對人的控制。

30年的市場化改革，打破了國有工業(yè)一統(tǒng)天下的格局，但在教育、衛(wèi)生、鐵路、郵政、廣電等領(lǐng)域，部門壟斷不僅沒有被打破，近年來甚至得以強化。

也正因為此，中國農(nóng)民進(jìn)入城市勞動力市場幾乎面臨雙重障礙。一是身份和制度的歧視，導(dǎo)致其不能享有真正的國民待遇，而自由遷徙本來是現(xiàn)代社會公民固有的憲法權(quán)利;二是行政性壟斷的限制。相當(dāng)多的國有壟斷行業(yè)，實際上限制了農(nóng)民工進(jìn)入，使得農(nóng)民工只能進(jìn)入制造業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，難以進(jìn)入高端服務(wù)業(yè)。

重在整體改革

2009年，農(nóng)民工失業(yè)、農(nóng)民收入下降、城鄉(xiāng)差距拉大、社會矛盾加劇，這些都是對決策者的考驗，同時也是推進(jìn)制度性改革的動力。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，2008年12月31日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，已作為2009年中央“一號文件”正式印發(fā)，春節(jié)后將全文向社會公布。該文件把確保農(nóng)民收入增長當(dāng)做2009年的首要政策目標(biāo)。

為實現(xiàn)上述目標(biāo)，決策者要求“采取綜合措施”。首先是“多予”，即繼續(xù)提高糧食最低收購價，加大各項農(nóng)業(yè)補貼力度;其次是“擴(kuò)大就業(yè)”，包括擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)，穩(wěn)定城市就業(yè)，扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);第三是“放活”，即推進(jìn)農(nóng)村各項改革。

就“多予”而言，由于當(dāng)前國內(nèi)外糧價下行、農(nóng)業(yè)補貼不可能大幅度增加，農(nóng)民增收空間有限;就“就業(yè)”而言，由于整個宏觀經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)倒閉和破產(chǎn)趨勢并未扭轉(zhuǎn)，結(jié)果能否如人所愿，尚待觀察。大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大工程投資盡管可部分增加農(nóng)民的就業(yè)機會，但能否彌補因失業(yè)而帶來的收入減少，并不樂觀。

最為關(guān)鍵的是體制改革。以體制調(diào)整降低制度成本，刺激農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，增加農(nóng)民收入，業(yè)已為30年農(nóng)村改革的經(jīng)驗所證明。但各方對此顯然有不同的思路。

相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為，目前農(nóng)地承包權(quán)和宅基地不能進(jìn)入土地市場交易，大大限制了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。中共十七屆三中全會允許“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性建設(shè)項目，農(nóng)民可參與開發(fā)經(jīng)營”，應(yīng)盡快制定細(xì)則加以落實。

決策者的思慮顯然更為復(fù)雜。在當(dāng)前政治體制和政績評價機制不變的前提下，如果放開農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必然會導(dǎo)致更多的耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，可能挑戰(zhàn)18億畝耕地“紅線”。這也是土地制度改革的主要障礙。

但有學(xué)者指出，如果不及時改革征地制度，伴隨著“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃，各種大型工程建設(shè)加速，各地必然“大干快上”建設(shè)項目;未來兩年內(nèi)農(nóng)地征用的規(guī)?；?qū)U(kuò)大，農(nóng)民權(quán)益反而可能受損。

這是一個兩難選擇。農(nóng)村問題專家指出，整個政治體制和政績評價機制的改革，應(yīng)與土地制度改革、財稅體制改革通盤考慮，強化改革方案的系統(tǒng)性、整體性，而不能“單兵突進(jìn)”。

在整體改革的思路下，應(yīng)盡快啟動征地制度改革，推進(jìn)“集體建設(shè)用地入市”，按照執(zhí)政黨的要求，賦予農(nóng)民更加完整的農(nóng)地承包權(quán)，允許農(nóng)民承包地和宅基地抵押，讓農(nóng)民能夠以土地參與工業(yè)化和城市化，分享城市化和工業(yè)化的成果，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入?！?/p>