新一輪司法改革重新強調(diào)“司法大眾化”和“司法民主化”，未超越“應(yīng)對性”思路

《財經(jīng)》記者 秦旭東

這個冬天，因牽涉“三鹿毒奶粉”事件而被刑事追訴的被告人陸續(xù)走上法庭，但是，為數(shù)眾多的受害者索取民事賠償?shù)脑V求，依然躑躅于司法大門之外。

從2008年9月23日開始，全國各地不少患者家屬即不斷向法院提起民事賠償訴訟，結(jié)果無一例外——法院均不予立案，表示要“等上面的統(tǒng)一安排”。

這類現(xiàn)象在中國并不鮮見。訴權(quán)本是公民享有的一項基本權(quán)利。無任何法律依據(jù)而將公民的訴求拒之門外，構(gòu)成“司法不作為”，是司法不公的典型表現(xiàn)。

以解決司法不公等問題為要旨的司法改革，在中國改革開放30周年之際進入了新一輪軌道。2008年11月28日，中共中央政治局原則通過了《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。自中共十七大提出“深化司法體制改革”以來，新一輪司法改革至此正式啟幕。

司法改革新動向

此輪司法改革總體方案，提出了優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設(shè)、加強政法經(jīng)費保障等四個方面任務(wù)。最高法院和最高檢察院也相繼宣布各自的改革路線圖，即法院改革的十項任務(wù)和檢察改革的五方面內(nèi)容。

從所堅持的原則看，此輪改革比較強調(diào)“中國特色社會主義方向”和“從國情出發(fā)”，明確提出要“研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制”。

從幾個相關(guān)跡象，可以窺見改革方向的微妙變化。比如，同以往改革措施中法官脫下專政機關(guān)色彩濃重的制服、改穿法袍等細節(jié)所彰顯的司法專業(yè)化方向不同，新近的動向開始重新強調(diào)“司法大眾化”和“司法民主化”，提出要重視民意和不忘“群眾路線”。

此外，因應(yīng)形勢變化而調(diào)整司法政策的“服務(wù)意識”和靈活性原則，重新獲得重視，而司法的確定性、穩(wěn)定性等法治原則未被推崇。比如，面對2008年以來經(jīng)濟形勢惡化的情況，司法系統(tǒng)有不少“應(yīng)對”。最高法院提出，對有發(fā)展前景的負債企業(yè)慎用強制執(zhí)行措施;廣東省檢察院年初對外公布幫助企業(yè)解困、促進企業(yè)發(fā)展的“十條意見”，提出對企業(yè)法定代表人等涉嫌一般犯罪的盡可能不采用拘留、逮捕等措施。

此外，作為“法治本土資源”典型代表的調(diào)解制度，被作為“多元化糾紛解決機制”的核心內(nèi)容，得到空前重視。

回顧司法改革的歷史，也許更有助于準確判斷目前司法改革所處的歷史方位。

廣義而言，中國的司法改革已經(jīng)走過了30年歷程。1978年，以改革開放為起點，中國的法制和司法制度逐步得到恢復重建，司法改革也隨之起步。

從上世紀80年代中期到90年代中期，以法院的審判方式改革等為主要內(nèi)容，程序正義原則逐步得到重視，司法職業(yè)化也有所進展;1997年中共十五大提出“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”，司法改革進入全面推進階段;2002年中共十六大后，司法改革更多地觸及體制層面，中共中央成立了專門的司法體制改革領(lǐng)導小組，并于2004年底轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見，確定了35項改革措施。

這一時期的改革頗為活躍，特別是最高法院主導的各種改革試驗，注重司法活動與行政活動的區(qū)別，尤其對“司法權(quán)力地方化、審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化”等問題提出了針對性的改革措施。

2007年，中共十七大提出要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。果如是，沿著“恢復司法——司法改革——司法體制改革”的邏輯，下一步應(yīng)該進入“深化”階段。

但是，現(xiàn)實并未按照邏輯設(shè)計來發(fā)展。對比原先的路徑，新近的改革方向有所變化，即重新強調(diào)司法的“大眾化”和“民主化”，提出要重視民意和不忘“群眾路線”?？梢岳斫獾谋尘笆?司法作為糾紛解決和權(quán)利救濟的最后一道防線，社會和民眾對其寄予厚望。而由于權(quán)力的不當干預，司法機關(guān)在無法自主行使職權(quán)的同時，又要承受外界的失望和不滿。社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾和糾紛叢生，但司法機關(guān)發(fā)揮的作用未能滿足相應(yīng)的社會需求;加之司法機關(guān)自身存在種種問題，司法因而信用不彰、權(quán)威難立。這導致了司法改革在一定程度上回復既往傳統(tǒng)和做法。

超越“應(yīng)對性思路”

這種回復和調(diào)整是否合理和有效，有待實踐檢驗。

總體而言，司法改革同政治改革密切相關(guān)，甚至本身就是政治改革的核心內(nèi)容之一。由于政治改革的風向和進展尚未明朗，司法體制方面的根本決斷難以作出。因此，目前的改革基本上還停留于一種應(yīng)對性思路，即有什么問題就處理什么問題，而不是從全面和深層次謀劃布局。

某種意義上，現(xiàn)在的司法改革，還在“十字路口”前徘徊，尚未到做出重大抉擇的時刻。

因此，新一輪的改革方案總體基調(diào)以“穩(wěn)定”為重，更多側(cè)重司法政策、人員和經(jīng)費等實務(wù)層面，對于深層次的體制性問題并未過多觸及。因爭議難解，對一些各界期許已久的重大問題，改革方案或者基本上沒有涉及，或者只提出了改革方向，而沒有明確具體的改革意見。

例如，對于如何保障訴訟當事人及律師的訴訟權(quán)利，方案涉及不多。2007年修改的《律師法》規(guī)定了很多律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障的內(nèi)容，但因為沒有配套的保障機制，加上公權(quán)力機關(guān)的不配合而難以落實。

而對于與法治原則和“國家尊重和保障人權(quán)”的精神相背離的勞動教養(yǎng)制度，方案只是確定了改革意向，對勞動教養(yǎng)或者未來的替代措施(違法行為矯治)的決定權(quán)歸屬，即是繼續(xù)歸公安部門還是歸法院等核心爭議尚無明確說法。同樣的情況還包括看守所體制改革，即將管理看守所的職權(quán)從公安部門分離出去以實現(xiàn)權(quán)力制衡等，也因重重阻力而改革前景不明。

在政法經(jīng)費保障改革方面，各界廣泛期待。一方面，是要增加投入解決經(jīng)費不足的問題;另一方面，則要擺脫法院對地方財政的依賴，進而解決“司法地方化”問題。相對理想的模式是，將司法經(jīng)費同行政經(jīng)費分離，在人大作預算的時候設(shè)立獨立的司法預算，從財政體制上保障司法機關(guān)獨立行使職權(quán)。但這次改革方案只是明確從中央到地方加大經(jīng)費投入，在保障體制上沒有大的變化。因此，即使經(jīng)費不足問題有望得到緩解，法院“地方化”的困境仍難獲得突破;再者，改變“司法地方化”局面，財政只是其中一個因素，更為根本的是人事權(quán)。由于執(zhí)政黨的領(lǐng)導體制還有待完善，這方面不可能“單兵突進”。

總之，司法改革的深層次推進，必須從政治體制改革入手，改變同法治的基本理念還不相符合的一些體制和觀念;從憲政框架出發(fā)厘定司法的位置，把司法改革放到建設(shè)法治國家的戰(zhàn)略高度來統(tǒng)籌推進。既然改革已經(jīng)進入“深化”階段，就應(yīng)正本清源，不避難題，直面而行?！?/p>

本刊記者葉逗逗對此文亦有貢獻