在3000億元農(nóng)村電網(wǎng)資產(chǎn)歸屬確定后，以農(nóng)村電網(wǎng)的放開投融資和引入售電側(cè)競爭為突破口，中國電力體制改革有望邁出“輸配分開”的真正一步

《財經(jīng)》記者 李其諺

中國農(nóng)電體制改革有望在2009年邁出第一步，并成為電力改革“輸配分開”的突破口。

2008年歲末，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(下稱中電聯(lián))召開了農(nóng)電體制改革與發(fā)展的研討會。

一位與會人士透露，受國家電監(jiān)會政策法規(guī)司委托，中電聯(lián)歷時兩年調(diào)研而形成的農(nóng)電改革調(diào)研報告，將在近期出爐。這份報告的核心部分，是對一直處于爭論中的農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬問題，以及下一步農(nóng)電體制改革的試點和方向提出政策建議。

“農(nóng)電改革是‘輸配分開’的突破點，也是‘十一五’電力體制改革任務(wù)之一?！眹译姳O(jiān)會一位官員告訴《財經(jīng)》記者，“春節(jié)后有望拿出成型的報告?！?/p>

農(nóng)網(wǎng)產(chǎn)權(quán):“誰投資，誰所有”

農(nóng)電產(chǎn)權(quán)歸屬問題，尤其是3000億元農(nóng)網(wǎng)改造資金的歸屬，是農(nóng)電改革中首先要解決的難題。

中國農(nóng)電資產(chǎn)的積累形成主要分四個階段。

第一階段為上世紀(jì)90年代初，農(nóng)電資產(chǎn)相對較亂，無賬或登記不全。

第二階段為1994年至1998年，農(nóng)電資產(chǎn)主要依賴國家對農(nóng)電的政策性資金投入，但有一部分農(nóng)電資產(chǎn)來源于其他渠道，包括當(dāng)?shù)卣陂_發(fā)區(qū)投入的配套費用、銀行貸款以及民間資本或外資的進(jìn)入。

第三階段在1998年至2002年前后，即農(nóng)網(wǎng)改造工程實施時期。這一時期是農(nóng)網(wǎng)改造歷史上投入最多、規(guī)模最大的時期，改造農(nóng)村電網(wǎng)資金主要來源20%為國債投入，其余由各省自己貸款。

2003年之后是第四階段，主要由專項國債(中西部農(nóng)網(wǎng)完善工程及無電地區(qū)電力建設(shè)工程)和各省電網(wǎng)公司每年安排資金，用于農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造，繼續(xù)提高農(nóng)村電網(wǎng)的覆蓋率。

其中，第三階段的高達(dá)3000億元農(nóng)網(wǎng)改造資金的產(chǎn)權(quán)歸屬，歷來為農(nóng)電改革的難點。中央直屬電網(wǎng)企業(yè)、地方政府對此一直爭議不斷。要推進(jìn)農(nóng)村電力體制改革，首先必須解決這一歷史問題。

公開資料顯示，從1998年6月至2003年年底，國務(wù)院專門劃撥國債資金作為農(nóng)網(wǎng)改造的資本金，再加上農(nóng)業(yè)銀行貸款，共投入農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造項目資金2884億元。

此外，2003年，國家還對縣城電網(wǎng)建設(shè)與改造投入了334.2億元，使得這一階段的總投入達(dá)到約3000億元。

“除了這3000億元，前兩個階段的農(nóng)電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也不是很明晰。這主要因為農(nóng)電資產(chǎn)來源復(fù)雜，歷史較長，加上資產(chǎn)登記不全，產(chǎn)權(quán)界限很不明晰。”中電聯(lián)一位專家告訴《財經(jīng)》記者，“不算清這筆糊涂賬，農(nóng)電改革就沒辦法往下推?！?/p>

事實上，國務(wù)院在下達(dá)農(nóng)網(wǎng)改造資金時，已詳細(xì)列明中央財政、地方財政和銀行貸款的出資額度，但并未明確投資主體。而且初步投資后的還貸由地方企業(yè)自行負(fù)擔(dān)，這些電網(wǎng)資產(chǎn)究竟屬于中央國有資產(chǎn)還是地方國有資產(chǎn)，成為爭論焦點。

電網(wǎng)方面認(rèn)為，農(nóng)網(wǎng)改造資金來源主要是國債資金和商業(yè)銀行貸款，各省電網(wǎng)公司作為承貸主體，也是項目法人，具體負(fù)責(zé)國債、商業(yè)銀行貸款的統(tǒng)貸統(tǒng)還，并在省電網(wǎng)公司相應(yīng)地形成了一筆巨額債務(wù)。

“既然農(nóng)網(wǎng)改造工程所形成的資產(chǎn)，與省電網(wǎng)公司的負(fù)債及還貸責(zé)任相對應(yīng)，農(nóng)網(wǎng)改造工程還貸資金形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)歸省電網(wǎng)公司所有?！眹译娋W(wǎng)公司下屬省電網(wǎng)公司一位相關(guān)負(fù)責(zé)人在調(diào)研中指出。

此次國家有關(guān)部門對于農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，亦將給出一個比較明確的解決方案。一位接近調(diào)研組的專家透露，農(nóng)網(wǎng)改造資金的歸屬劃分，有望按照“誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則進(jìn)行。

按照這一原則，由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司統(tǒng)貸統(tǒng)還投資形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)劃歸電網(wǎng)公司;由地方投資主體投資形成的資產(chǎn)，歸屬地方政府及其授權(quán)的投資主體。

在報告中，調(diào)研組建議，主管部委以正式文件明確當(dāng)年農(nóng)網(wǎng)資產(chǎn)的歸屬。

“產(chǎn)權(quán)多元化必然會帶來投資渠道的多元化，也將會有力調(diào)動各方資本投資的熱情。這一步改革實施后，多種資本共同建設(shè)農(nóng)村配電網(wǎng)，長期制約配電網(wǎng)投入不足的痼疾將從根本上得到改變?！鄙鲜鲋须娐?lián)專家告訴《財經(jīng)》記者。

農(nóng)網(wǎng)股份制改革將啟

2000年以后，隨著國債資金投資改造農(nóng)網(wǎng)的歷史結(jié)束，以及貼費政策(國家支援電力建設(shè)的政策之一，規(guī)定每度電補(bǔ)貼電力公司0.01元-0.02元用以還本付息)的取消，農(nóng)網(wǎng)后續(xù)建設(shè)資金失去了來源。近年來，農(nóng)網(wǎng)發(fā)展緩慢已成為不爭的事實，農(nóng)電投融資體制亟待突破。

按照目前縣供電企業(yè)與省級電網(wǎng)企業(yè)的關(guān)系，中國農(nóng)電管理制大體可分為直供直管、躉售代管、股份制、自供自管等四種形式。

據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計，到2007年底，全國有2728家地縣級供電企業(yè)。其中，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電力(集團(tuán))公司直供直屬、參(控)股以及躉售代管的企業(yè)數(shù)量最多，合計2333家，占全國縣級供電企業(yè)數(shù)量的85.52%。這部分縣級供電企業(yè)售電量，占全國縣級供電企業(yè)的95%以上，三家電網(wǎng)公司的躉售電量，約占其全部供電量的15%。

此外，在不同地區(qū)還存在不同的產(chǎn)權(quán)形式。

據(jù)調(diào)研組統(tǒng)計，陜西省地方電力集團(tuán)公司負(fù)責(zé)一個市和66個縣，西藏經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)32個縣，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)負(fù)責(zé)30個縣，山西省國際電力集團(tuán)公司負(fù)責(zé)12個縣，廣西水利電業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)40個縣(市、區(qū))，四川水電投資集團(tuán)公司等水電縣供電企業(yè)有191家，其他類型縣供電企業(yè)24家。

個別地區(qū)，至今還存在同一縣域內(nèi)有兩個或多個供電企業(yè)的情況。“連電線桿子都是馬路兩旁各走一線，分屬不同供電企業(yè)?！眹译娋W(wǎng)公司的一位專家告訴《財經(jīng)》記者。

面對這種產(chǎn)權(quán)多元化的現(xiàn)狀，2007年國務(wù)院在轉(zhuǎn)發(fā)電力體制改革工作小組《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革實施意見》時，曾提出“鼓勵各類投資者投資農(nóng)村電網(wǎng)，參與供電企業(yè)改制、改組”的深化農(nóng)電體制改革的指導(dǎo)方針。

“農(nóng)電投融資體制的變革，可為農(nóng)電可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的建設(shè)資金來源?！敝须娐?lián)一位專家說。

調(diào)研報告建議，今后鼓勵各類投資者，包括外資、民營資本，跨行業(yè)、跨區(qū)域投資農(nóng)村110千伏及以下電網(wǎng)建設(shè)，形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的良性農(nóng)電投資機(jī)制。

根據(jù)醞釀中的改革方案，今后有望優(yōu)先在省級農(nóng)電企業(yè)引入多元化投資主體。在電力市場化基本完善和政府監(jiān)管職能到位后，再逐步在縣級農(nóng)電企業(yè)引入多元化投資主體。

對于代管企業(yè)，在中央電網(wǎng)企業(yè)結(jié)束農(nóng)電企業(yè)代管狀態(tài)后，農(nóng)電企業(yè)可以有兩種改革方向:一是農(nóng)電企業(yè)通過無償上劃的方式，改組為省級電網(wǎng)企業(yè)的全資子公司或分公司;二是通過省級電網(wǎng)企業(yè)參股的方式，改組為省級電網(wǎng)企業(yè)控股的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

中國投資協(xié)會能源研究中心副理事長陳望祥告訴《財經(jīng)》記者，今后二三十年，為了開展新農(nóng)村、新城鎮(zhèn)的建設(shè)，國家需要加強(qiáng)小水電、風(fēng)電等可再生能源，以及加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)電網(wǎng)的建設(shè)，這需要進(jìn)一步發(fā)揮中央、地方、企業(yè)、單位、私人等各方面的積極性，因此，需要堅持5號文件規(guī)定的，組織縣級股份制供電企業(yè)以地方為主進(jìn)行農(nóng)電體制改革。

參與調(diào)研組調(diào)研的一位專家對《財經(jīng)》記者表示，實行農(nóng)網(wǎng)股份制改革，是解決中央與地方產(chǎn)權(quán)矛盾的一個有效辦法。近十年來的農(nóng)電體制改革實踐說明，只有解決企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和根據(jù)各股東對農(nóng)村電網(wǎng)的投入確認(rèn)產(chǎn)權(quán)這兩個問題，農(nóng)電體制改革才能真正起步。

“上述兩個問題不解決，會影響到股份制體制改革的正常進(jìn)行。而進(jìn)行股份制改革，要和國有壟斷企業(yè)改革、健全法人治理統(tǒng)一考慮?！边@位專家說。

售電側(cè)競爭設(shè)想

調(diào)研報告還提出，“輸配分開”是中國電力市場改革深入發(fā)展的既定方針，按照發(fā)、輸、配、售的專業(yè)化分工，農(nóng)電屬于配售電環(huán)節(jié)。因此，從電力市場化改革的大方向看，農(nóng)電管理體制改革必然是“輸配分開”改革的重要組成部分，也是推動電力體制改革的一個突破口。

報告建議，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，開展試點。

陳望祥告訴《財經(jīng)》記者，很多地區(qū)的躉售縣、自管自供縣的供電企業(yè)，其輸配在體制上早已分開。“這說明，在配電側(cè)完全可以像發(fā)電側(cè)一樣組建獨立核算的公司，形成配電側(cè)的投資主體多元化。”陳望祥說。

2007年，國家有關(guān)部門的調(diào)研資料也曾指出，現(xiàn)階段在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分布情況的前提下，可在各省內(nèi)分區(qū)域成立配電公司，以培育具有競爭力的獨立配電實體。在條件具備的地區(qū)，開展發(fā)電企業(yè)向配電公司直接供電的試點工作。

在此次專項調(diào)研中，有關(guān)專家也提出建議，應(yīng)將農(nóng)電改革和輸配電改革結(jié)合起來，作為下一步電力體制改革的方向。其中山西、陜西、廣西、四川等省份，有望啟動改革的試點。

“我們建議在農(nóng)村供電主體復(fù)雜、上市電力企業(yè)較多的地方試點?！币晃唤咏{(diào)研組的專家透露。

按照這一設(shè)想，四川正是試點的理想省份，因為當(dāng)?shù)厣鲜泄痉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)規(guī)范，同時許多企業(yè)仍然廠網(wǎng)不分，農(nóng)網(wǎng)分割嚴(yán)重、規(guī)模小，情況復(fù)雜。

“在類似這些地方試點，有利于中央和地方聯(lián)營，充分調(diào)動各方面的積極性，發(fā)揮大網(wǎng)資金、管理、人才、資金、信息的優(yōu)勢，為地方電力開拓更加寬闊的發(fā)展渠道。”上述專家說。

試點的具體方案，可能會在明晰歷史上地方政府在電網(wǎng)投入資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，原則上對110千伏及以下的配電網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行重組，形成兩到三個省級配電公司(相當(dāng)于終端售電公司)，其中一個由國家電網(wǎng)公司對其輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部獨立核算，基本維持現(xiàn)有模式管理;另一到兩個在現(xiàn)有省級地方電力企業(yè)基礎(chǔ)上，引入五大發(fā)電集團(tuán)共同組成的股份制企業(yè)，為發(fā)電企業(yè)直供用戶提供體制上的保障?，F(xiàn)在由各個縣級地方政府管理的縣級供電企業(yè)也可同時上劃到省級。改革后的省級配電企業(yè)，從省級電網(wǎng)企業(yè)(即輸電網(wǎng)公司)購電并對終端用戶銷售。這樣，在試點地區(qū)有望率先實現(xiàn)售電側(cè)的放開和競爭。

“通過改革試點，多種體制模式在一個省(市、區(qū))范圍內(nèi)并存，既有競爭又有合作，再經(jīng)過幾年的發(fā)展，可為國家‘輸配分開’和深化農(nóng)電體制改革提供經(jīng)驗?！币晃唤咏{(diào)研組的專家如是評價農(nóng)電改革試點的意義。■