香港監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)雷曼“迷你債券事件”逾三個(gè)月的調(diào)查，暴露出金融分業(yè)監(jiān)管模式的缺陷與爭議

《財(cái)經(jīng)》駐香港記者 王端

2008年10月8日，過百名受雷曼“迷你債券事件”影響的香港市民，在香港立法會(huì)前請(qǐng)?jiān)浮?/p>

時(shí)值歲末年關(guān)，在香港金融中心——中環(huán)的銀行門前，每天總有多名年過花甲的長者聚集在此。他們白衣素服，表情凄苦，在西裝筆挺的金融驕子們健步如飛的身影映襯下顯得格格不入。這些老人都是自稱購買了雷曼“迷你債券”而損失慘重的中小投資者。

自從2008年9月美國雷曼兄弟公司宣布破產(chǎn)至今，香港數(shù)千名在20家銀行購買雷曼“迷你債券”及相關(guān)產(chǎn)品的投資者，多次舉行示威游行，抗議銀行誤導(dǎo)他們購入有關(guān)金融產(chǎn)品，令其血本無歸，涉及金額超過200億港元。由于香港法律沒有集體訴訟機(jī)制，部分雷曼“苦主”目前正透過美國律師的協(xié)助，準(zhǔn)備在美國提起集體訴訟。

雷曼“迷你債券”并非傳統(tǒng)意義上的債券，而是高風(fēng)險(xiǎn)的金融衍生工具CLN(信貸掛鉤票據(jù))。該產(chǎn)品實(shí)際操作和結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，資金最終投向了臭名昭著的CDO(Collateralized Debt Obligation，債務(wù)抵押證券)和CDS(Credit Default Swap，信用違約掉期)。

這類復(fù)雜的金融衍生產(chǎn)品，為何在亞太地區(qū)賣給散戶，在歐美地區(qū)卻甚少出現(xiàn)同樣的情況?香港兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)——證監(jiān)會(huì)及金管局由此被卷入輿論漩渦，有關(guān)監(jiān)管漏洞、責(zé)任歸屬及銀行銷售行為等爭議備受矚目。

2009年1月8日，香港證監(jiān)會(huì)及金管局對(duì)雷曼“迷你債券事件”歷時(shí)逾三個(gè)月的調(diào)查結(jié)果終于揭盅。據(jù)兩大機(jī)構(gòu)對(duì)外公布的部分報(bào)告內(nèi)容，香港證監(jiān)會(huì)和金管局雖然在保障投資者利益方面取得一定共識(shí)，但對(duì)于現(xiàn)行銀行業(yè)“一業(yè)兩管”的架構(gòu)，出現(xiàn)了很大分歧。

所謂“一業(yè)兩管”，是指由于金融混業(yè)經(jīng)營近年來迅猛發(fā)展，證監(jiān)會(huì)和金管局在維持分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)的同時(shí)，對(duì)于銀行業(yè)的證券業(yè)務(wù)采取了共同監(jiān)管的模式。然而雷曼“迷你債券事件”表明，這一模式在實(shí)踐中遇到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

顯然，這對(duì)同樣實(shí)行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管、銀行理財(cái)業(yè)務(wù)同樣膨脹迅速的中國內(nèi)地來說，不無鏡鑒之意。

“一業(yè)兩管”真空

香港金管局統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年1月8日，該局合共收到19893宗涉及雷曼“迷你債券”相關(guān)產(chǎn)品的投訴，其中19079宗已完成初步評(píng)估。香港證監(jiān)會(huì)人士也向《財(cái)經(jīng)》記者表示，截至1月9日，總共收到與雷曼“迷你債券”相關(guān)產(chǎn)品有關(guān)的494宗投訴。

2009年1月8日，兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告終于出爐。兩份調(diào)查報(bào)告洋洋灑灑，分別長達(dá)85頁和75頁。由于調(diào)查仍在進(jìn)行中，部分內(nèi)容因涉及法律訴訟，因此，具體內(nèi)容尚未全部公開。

就目前披露的內(nèi)容來看，兩大機(jī)構(gòu)都建議加強(qiáng)投資產(chǎn)品銷售及風(fēng)險(xiǎn)披露程度，仿效外國設(shè)立金融服務(wù)申訴機(jī)構(gòu)，以處理金融機(jī)構(gòu)與投資人的金融糾紛;但最大分歧則在于對(duì)香港銀行現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)——即“一業(yè)兩管”的檢討。

“一業(yè)兩管”的歷史可追溯至2002年。當(dāng)時(shí)各大銀行積極開拓存貸業(yè)務(wù)以外的非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，如證券業(yè)務(wù)。銀行以“豁免交易商”的身份參與證券業(yè)務(wù)。即銀行從事證券業(yè)務(wù)時(shí)，在條文上無須正式遵守證監(jiān)會(huì)大部分的監(jiān)管規(guī)定，但在實(shí)際運(yùn)作上，金管局仍會(huì)非正式地要求這些銀行遵守證監(jiān)會(huì)的規(guī)定。

由于兩大機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制及監(jiān)管尺度存有差別，接受證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的傳統(tǒng)證券業(yè)務(wù)中介人——證券經(jīng)紀(jì)公司和新進(jìn)入證券業(yè)務(wù)的銀行，在展業(yè)規(guī)范方面發(fā)生了很大的不同。傳統(tǒng)證券公司受到嚴(yán)格的證券條例規(guī)管，不準(zhǔn)以電話方式向陌生人推銷投資產(chǎn)品，但銀行職員卻可以不受條例的規(guī)管。此外，非證監(jiān)會(huì)注冊(cè)人士不可向任何人提供投資意見以獲取報(bào)酬，但當(dāng)時(shí)的銀行銷售人員卻可以。

這立刻引發(fā)傳統(tǒng)證券商的不滿。為維持公平經(jīng)營環(huán)境，2002年12月，香港證監(jiān)會(huì)與金管局簽訂諒解備忘錄，列明銀行經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，由證監(jiān)會(huì)及金管局共同承擔(dān)對(duì)其規(guī)管和監(jiān)察的責(zé)任。

根據(jù)當(dāng)時(shí)備忘錄的規(guī)定，銀行從事證券業(yè)務(wù)不得再獲豁免，而是必須向證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)獲得注冊(cè)資格。銀行也需遵守證監(jiān)會(huì)就證券業(yè)務(wù)所制定的各項(xiàng)規(guī)管要求，其中包括附屬法例及業(yè)務(wù)操守準(zhǔn)則。

當(dāng)時(shí)金管局總裁任志剛即指出，銀行從事證券業(yè)務(wù)，須遵守證監(jiān)會(huì)的規(guī)定，但金管局仍是銀行的前線監(jiān)管機(jī)構(gòu)。他承認(rèn)，備忘錄是為了“確保金管局對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)所采用的模式及標(biāo)準(zhǔn)，與證監(jiān)會(huì)對(duì)經(jīng)紀(jì)采用的相同，借此維持公平的經(jīng)營環(huán)境”。

雖然，當(dāng)年的備忘錄列出關(guān)于兩大機(jī)構(gòu)的分管細(xì)節(jié)，但實(shí)際執(zhí)行過程卻仍暴露出雙重監(jiān)管的真空地帶。

香港一名執(zhí)業(yè)律師向《財(cái)經(jīng)》記者表示，翻讀2002年的備忘錄，雖然其中對(duì)證監(jiān)會(huì)及金管局的監(jiān)管程式、處理投訴、調(diào)查及采取紀(jì)律行動(dòng)等角色和職能有列明，但因?yàn)樾枰胶飧鞣嚼妫簧俾毮艿谋硎鰧?shí)際相同或相似。而且，根據(jù)備忘錄，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職能的時(shí)候，監(jiān)管一方在很多情況下需要知會(huì)及征詢(consult)另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見。

此外，由于證監(jiān)會(huì)對(duì)銀行銷售投資產(chǎn)品的監(jiān)管范圍，只局限于“證券”(security)產(chǎn)品，近年隨著投資產(chǎn)品的不斷推陳出新，結(jié)構(gòu)日益精巧復(fù)雜，如何界定其是否屬于“證券”產(chǎn)品，為監(jiān)管增添了難度。

譬如，在雷曼“迷你債券”風(fēng)波中，一般投資人很難判斷該向哪個(gè)機(jī)構(gòu)申訴以解決問題。雷曼“苦主”黃先生就向《財(cái)經(jīng)》記者說:“金不管，證不監(jiān)，真的很無奈?！?/p>

“白臉”和“黑臉”

香港一名資深監(jiān)管人士向《財(cái)經(jīng)》記者指出，“由于兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)、思維心態(tài)(mentality)各有差異，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)真空地帶，成為引發(fā)雷曼‘迷你債券事件’的原因之一?！?/p>

“金管局的監(jiān)管一直以溫和著稱，好似扮‘白臉’，其主要目的是唱好香港的銀行體系，確保該體系穩(wěn)定性;而證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)維護(hù)證券期貨市場的公平和秩序、保障投資者利益及減少業(yè)內(nèi)的犯罪和失當(dāng)行為等。由于證監(jiān)會(huì)經(jīng)常動(dòng)用執(zhí)法權(quán)力，因此常以‘黑臉’著稱。”一位接近香港證監(jiān)會(huì)的人士向《財(cái)經(jīng)》記者形象地比喻說，“但極少見到金管局采取懲罰個(gè)體行動(dòng)?！?/p>

盡管在香港《銀行業(yè)條例》中也列明，“金融管理專員須遏制或協(xié)助遏制與銀行的業(yè)務(wù)常規(guī)有關(guān)的非法不名譽(yù)或不正當(dāng)?shù)男袨椤！毕愀劢?huì)大學(xué)商學(xué)院兼職教授羅祥國指出，“金管局傳統(tǒng)上認(rèn)為不需要直接監(jiān)管銀行的經(jīng)營手法?！?/p>

前述接近香港證監(jiān)會(huì)的人士并指出，由于監(jiān)管職員行為操守并非金管局所長，因此，在資源和人力分配以及監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)上比較有限。

金管局的資料顯示，在金管局轄下的銀行體系監(jiān)管部門(Banking Supervision Department)，總共擁有140名監(jiān)管人員，其中證券監(jiān)管團(tuán)隊(duì)僅擁有11名成員。

一位香港銀行內(nèi)部從事風(fēng)險(xiǎn)控制的人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露:“由于銀行在銷售理財(cái)產(chǎn)品過程中，扮演的只是中介人角色，賺取相對(duì)‘微薄’的傭金收入。傭金收入增減不會(huì)影響銀行的資本金，更不會(huì)挑戰(zhàn)銀行的穩(wěn)定及穩(wěn)健性，因此銀行對(duì)證券部門的關(guān)注有限?！彼瑫r(shí)表示，由于銀行所銷售的大部分投資產(chǎn)品，需經(jīng)證監(jiān)會(huì)審批，“因此既然證監(jiān)會(huì)都批準(zhǔn)，銀行只是負(fù)責(zé)銷售而已，較少關(guān)注產(chǎn)品的細(xì)節(jié)?！?/p>

一名在香港銀行內(nèi)部從事風(fēng)險(xiǎn)控制的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，金管局對(duì)于前線職員的監(jiān)管很大程度上依賴于銀行所呈交的內(nèi)部報(bào)告，“很少現(xiàn)場檢查”。

另一方面，香港證監(jiān)會(huì)對(duì)于中介人的監(jiān)管，也不包括日常和前線監(jiān)察，因此，在銀行前線銷售人員的行為操守監(jiān)管方面出現(xiàn)所謂的“灰色”地帶。

但數(shù)據(jù)顯示，香港銀行的證券及理財(cái)業(yè)務(wù)近年蓬勃發(fā)展。2005年至2007年，香港銀行證券業(yè)務(wù)總收入增長2倍有余。證券業(yè)務(wù)收入占銀行總收入的比例亦由2005年的9%增長至2007年的18%。

業(yè)務(wù)迅猛增長的背后，是扭曲的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。由于部分銀行的薪酬制度與職員的銷售業(yè)績高度關(guān)聯(lián)，甚至直接影響員工去留，在此背景下，職員往往竭盡所能地“兜售”投資產(chǎn)品。

模式之辯

在全球金融海嘯來襲之前，香港一直秉承“大市場、小政府”的原則，監(jiān)管者只扮演裁判者的角色;但隨著對(duì)金融危機(jī)的反思，港府亦在反思監(jiān)管者的角色如何改善。

香港財(cái)政司司長曾俊華2009年1月8日接受媒體訪問時(shí)稱，港府首先會(huì)完善目前的規(guī)管及投資者的保障措施，包括引進(jìn)新的或調(diào)整有關(guān)金融產(chǎn)品批核、銷售、數(shù)據(jù)披露方面及金融中介機(jī)構(gòu)營運(yùn)操守規(guī)管的指引或守則;其次，將完善監(jiān)管架構(gòu)及在保障投資者方面作出檢討。

香港一位銀行業(yè)高層向《財(cái)經(jīng)》記者坦言，由于雷曼“迷你債券事件”發(fā)生，以及市況持續(xù)波動(dòng)，“今年銀行的理財(cái)業(yè)務(wù)簡直一潭死水?！?/p>

為挽回市場信心，改善監(jiān)管，香港證監(jiān)會(huì)及金管局在雷曼“迷你債券事件”的調(diào)查報(bào)告中，分別提出26項(xiàng)及19項(xiàng)改善建議。在這些建議中，最大的分歧在于對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)“一業(yè)兩管”的檢討。

在調(diào)查報(bào)告中，金管局提出維持目前“一業(yè)兩管”的模式。該局認(rèn)為雷曼“迷你債券事件”及有些銀行違規(guī)銷售，主因是百年一遇的金融危機(jī)，而非“一業(yè)兩管”的問題。

但金管局也建議，維持現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的同時(shí)擴(kuò)大權(quán)力，即將現(xiàn)有對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)的規(guī)管權(quán)力全部劃撥給該局，包括注冊(cè)認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)制定(standard-setting)、監(jiān)察、調(diào)查及采取紀(jì)律行動(dòng)等。金管局在調(diào)查報(bào)告中保證，未來對(duì)銀行證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管將與證監(jiān)會(huì)一樣“黑面”，甚至將有過之而無不及。

金管局1月9日已致信銀行，要求按照金管局所制定的時(shí)間表實(shí)施所提建議。其中，要求銀行“立即執(zhí)行”的兩項(xiàng)建議包括:其一，銀行銷售的衍生產(chǎn)品及結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品須設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)“健康警示”(Health-warnings);其二，要求銀行檢討前線銷售人員的薪酬激勵(lì)機(jī)制，將職業(yè)操守納入薪酬考核。

此外，包括客戶風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估須與銷售分離進(jìn)行，及強(qiáng)制銷售過程錄音、安排佯裝顧客定期檢查銷售過程等措施，都要求銀行不遲于2009年3月底之前推行。

金管局還要求銀行于3月底前，訂出如何實(shí)施另外兩項(xiàng)建議的計(jì)劃，其中一項(xiàng)是更清晰地劃分傳統(tǒng)存貸業(yè)務(wù)與零售證券業(yè)務(wù)，如要求前線銷售人員不準(zhǔn)從事傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)。另一項(xiàng)為上述劃分亦適用于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

不過，早前有市場人士提議，應(yīng)將銀行證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管完全交由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。銀行可成立獨(dú)立的子公司或理財(cái)中心，專門經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，而該公司完全交由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，與銀行管制“隔離”。

對(duì)此，金管局人士反對(duì)，認(rèn)為這涉及銀行結(jié)構(gòu)變化，將增加銀行成本，并最終轉(zhuǎn)嫁到客戶身上。

一位資深監(jiān)管人士也指出，“隔離”方案在實(shí)際操作中可能會(huì)衍生出其他問題。由于現(xiàn)行銀行銷售的理財(cái)產(chǎn)品不僅包括證券業(yè)務(wù)，亦包括非證券產(chǎn)品，分拆出來的子公司或理財(cái)中心的監(jiān)管仍存監(jiān)管真空。此外，由于購買理財(cái)產(chǎn)品的投資者大多為銀行存款客戶，子公司很難與母公司“完全切割”。

證監(jiān)會(huì)在調(diào)查報(bào)告中提交的建議，則與金管局的南轅北轍，更多在于對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的反思。

證監(jiān)會(huì)建議，香港可考慮改為采取類似澳大利亞的“雙峰監(jiān)管模式”，更清晰地劃分監(jiān)管職能，亦可考慮成立單一的“超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。

有市場人士認(rèn)為，任何監(jiān)管模式都存在漏洞，現(xiàn)在若給香港的監(jiān)管機(jī)制“做大手術(shù)”，似乎不太現(xiàn)實(shí)也不合時(shí)宜。一位曾經(jīng)在香港證監(jiān)會(huì)工作多年的律師接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，短期且有效的方法還是借法律的威懾力，加大對(duì)相關(guān)人員的懲罰力度。■

金融監(jiān)管三模式

目前全球主要存在三種監(jiān)管架構(gòu)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管(分業(yè)監(jiān)管)、雙峰模式(Twin-Peak Model)及超級(jí)監(jiān)管。

在香港和中國大陸，實(shí)行的都是機(jī)構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)，中國則稱之為“分業(yè)監(jiān)管”，即根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的特性采取“一對(duì)一”的規(guī)管與監(jiān)察。這種監(jiān)管模式有利于金融行業(yè)早期發(fā)展，但隨著跨行業(yè)經(jīng)營日漸風(fēng)行，若監(jiān)管業(yè)務(wù)及職責(zé)分界不清晰，則或造成多頭監(jiān)管，或產(chǎn)生監(jiān)管真空。

縱觀全球，目前澳大利亞實(shí)行“雙峰”的監(jiān)管模式，即兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一家主要監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的安全及穩(wěn)健(如資本充足率)，另一家負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)行為及員工操守(如包括消費(fèi)者權(quán)益及競爭行為)。

英國等國實(shí)行“超級(jí)監(jiān)管架構(gòu)”，以監(jiān)管目標(biāo)劃分為三大監(jiān)管部門，分別負(fù)責(zé)監(jiān)管市場穩(wěn)定、金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健，以及商業(yè)行為。美國財(cái)政部最近提出的“現(xiàn)代化監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)圖”亦是這一思路。這一架構(gòu)有利提升效率，但會(huì)出現(xiàn)權(quán)力過大、欠缺制衡的問題，2007年英國北巖銀行擠兌事件的發(fā)生就暴露出超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部分監(jiān)管漏洞。

金管局總裁任志剛早前曾稱，建立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“長遠(yuǎn)而言為正確方向”。

本刊駐香港記者王端整理