[摘要]制度創(chuàng)新是城市化發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是城市化順利推進(jìn)的關(guān)鍵性因素。當(dāng)相關(guān)的制度創(chuàng)新與城市化同步進(jìn)行，亦或超前時(shí)，就會(huì)推動(dòng)和加速其發(fā)展；反之，就會(huì)延緩甚至阻礙其發(fā)展。因此，對(duì)存在缺陷的不利于城市化的相關(guān)制度進(jìn)行創(chuàng)新，就成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城市化健康發(fā)展的必然要求。

[關(guān)鍵詞]城市化；制度；創(chuàng)新；發(fā)展

[中圖分類號(hào)]F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)02-043-02

制度創(chuàng)新是指由于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展由原有制度的有限理性和信息的不對(duì)稱等因素引起的。社會(huì)規(guī)范體系的選擇、創(chuàng)造、新建和優(yōu)化演進(jìn)的過程，它包括制度的調(diào)整、完善、改革和更替。制度創(chuàng)新的原動(dòng)力在于國(guó)家、政府和個(gè)人對(duì)于減少社會(huì)制度變遷實(shí)施成本的心理預(yù)期，從宏觀上講是為了謀取經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的最大收益；從微觀上講是對(duì)不同主體的行動(dòng)空間及其權(quán)利、義務(wù)和具體責(zé)任進(jìn)行界定，有效約束主體行為，緩解社會(huì)利益沖突。

一、制度創(chuàng)新與城市化

從歷史來看，一個(gè)國(guó)家的城市化，要受工業(yè)化和制度化兩個(gè)因素的影響和制約。工業(yè)化是通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的集聚來促進(jìn)城市化。制度則是通過對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的制定和執(zhí)行來影響城市化的。

首先，制度創(chuàng)新有利于規(guī)范人們的交易行為，節(jié)約城市化的實(shí)施成本。

城市化作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一種交易行為，是一個(gè)以要進(jìn)入城市的個(gè)體為交易主體的交易行為，是一種個(gè)人遷移和財(cái)產(chǎn)流動(dòng)的過程。城市化制度設(shè)計(jì)的目的就在于建立秩序并最大限度地降低交易中的不確定性。節(jié)省交易成本，規(guī)范人們的交易行為。在遷移行為發(fā)生前，交易主體必然要對(duì)遷出和遷入前后的行為績(jī)效進(jìn)行成本與收益核算。合理的制度安排不僅能提高信息的透明度，使交易主體充分了解不同利益主體的基本傾向，從而減少交易主體同政府或企業(yè)、個(gè)人相互了解的交易時(shí)間和交易費(fèi)用。而且還能有效規(guī)范人們的交易行為，懲治城市化進(jìn)程中各種違規(guī)行為。從總體上減少城市化的實(shí)施成本，加快城市化進(jìn)程。

其次，制度創(chuàng)新是推進(jìn)城市化的重要?jiǎng)恿Α?/p>

一個(gè)國(guó)家城市化的進(jìn)展速度和發(fā)展水平受政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面因素的影響和制約，其中制度是重要因素之一，是推進(jìn)城市化的重要?jiǎng)恿Α?guó)家和政府通過實(shí)施有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度創(chuàng)新，使農(nóng)業(yè)能在維持本部門再生產(chǎn)的同時(shí)創(chuàng)造出更多的剩余產(chǎn)品和節(jié)省更多的勞動(dòng)力資源，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，為城市化的發(fā)展提供推動(dòng)力；通過實(shí)施有利于推進(jìn)工業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度創(chuàng)新，可以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)工業(yè)化和非農(nóng)化的快速發(fā)展，從而加快農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，為城市化創(chuàng)造必要的拉動(dòng)力；通過實(shí)施有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素合理流動(dòng)和資源合理配置的城市化管理制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)制度與投融資制度創(chuàng)新以及服務(wù)制度創(chuàng)新，能夠形成城市化發(fā)展的制度合力。推動(dòng)城市化的健康發(fā)展。

最后，制度創(chuàng)新也是不斷調(diào)整城市化目標(biāo)定位與價(jià)值選擇的需要。

無論是過去自上而下的城市化發(fā)展模式。還是現(xiàn)在自下而上的城市化發(fā)展模式，制度安排與制度選擇都是決定其目標(biāo)定的關(guān)鍵性因素。隨著國(guó)家在不同時(shí)期城市化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值選擇的調(diào)整，必然涉及對(duì)原有城市化制度與政策的創(chuàng)新與再調(diào)整。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下二元城市化發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的是長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、土地管理制度、社會(huì)保障制度等，而與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市化發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的必然是城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會(huì)保障制度等。

二、城市化制度創(chuàng)新中政府的作用

在我國(guó)。城市化進(jìn)程中出現(xiàn)過的許多問題確實(shí)都與政府不合理的行政干預(yù)有關(guān)，但我們決不能因此否定國(guó)家和政府在自下而上市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化中的宏觀調(diào)控作用，不能因此否定國(guó)家和政府在自下而上市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化制度創(chuàng)新中的宏觀調(diào)控主體作用。這是因?yàn)椋?/p>

一方面，單純的市場(chǎng)主導(dǎo)并不能提供城市化進(jìn)程中所需要的全部制度。而且就其所提供的局部性制度而言，作用也極為有限，這在很大程度上必然造成城市化進(jìn)程中大量不確定性和短期行為的出現(xiàn)。而政府作為國(guó)家城市化宏觀調(diào)控與制度創(chuàng)新的主體，能通過提供有效的規(guī)則和具有普遍意義的制度規(guī)范，維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和良好的城市發(fā)展秩序，彌補(bǔ)單純市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化的制度缺陷，避免外部性和搭便車現(xiàn)象：能通過提供和經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)無法供給的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，保證在市場(chǎng)力量所達(dá)不到的地方，政府給予適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。

另一方面，實(shí)際上我們?cè)诔鞘谢M(jìn)程中面臨的許多問題又都與政府的行為缺位有關(guān)。

如城市的盲目規(guī)模化、資源型城市的衰退、城市間的過度競(jìng)爭(zhēng)等等。這些問題的解決都需要和依賴于政府的制度規(guī)范。當(dāng)自發(fā)的市場(chǎng)力量導(dǎo)致利益目標(biāo)分散和錯(cuò)位時(shí)，政府能有效地聚合各種價(jià)值取向，平衡利益沖突，減少交易成本。從而使城市化進(jìn)程順利推進(jìn)。政府在城市化制度創(chuàng)新中宏觀主體作用的發(fā)揮，不僅是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)城市化健康發(fā)展的外部需要。

因此，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)城市化進(jìn)程中市場(chǎng)主導(dǎo)作用的同時(shí)，也不能否定政府在城市化過程中的積極作用。政府在城市化過程中，既要堅(jiān)持有限性，防止越位，同時(shí)也要堅(jiān)持有效性，防止缺位，做到有所為有所不為?，F(xiàn)階段城市化=過程中政府的主要力量應(yīng)放在強(qiáng)化制度創(chuàng)新。打破原有體制性、制度性障礙上；放在建立起一個(gè)能使城市化與工農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)推進(jìn)的機(jī)制上：放在明確城市化的發(fā)展戰(zhàn)略、路徑選擇和城市功能定位上；放在理順市場(chǎng)環(huán)境，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，搞好城市化發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)城市的空間布局上。

三、城市化制度創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

(一)戶籍管理制度創(chuàng)新。

現(xiàn)行戶籍管理制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是我國(guó)城鄉(xiāng)人口管理中特有的制度安排。雖然我們不能否認(rèn)它曾有的歷史作用，但當(dāng)前它已嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)間正常合理的人口遷移流動(dòng)，影響了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模與速度，延緩了城市化，因此必須加大力度予以改革。一是以一元化的居民身份證管理取代原有的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理；二是取消農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)限制，以居住地和職業(yè)確定戶口屬性，進(jìn)行戶口登記的漸進(jìn)式戶籍管理制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷移。

(二)土地管理制度創(chuàng)新。

土地作為一種特殊的稀缺性生產(chǎn)要素，是城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的，卻又是不能再生的。對(duì)原有的土地制度進(jìn)行改革。一方面要在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上。以實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，實(shí)現(xiàn)土地的自由、有序、合法流轉(zhuǎn)和促進(jìn)農(nóng)民市民化為目標(biāo)，建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，完善農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制；另一方面，要依法規(guī)范土地的管理和使用，盡快建立、健全和完善土地征用審查及補(bǔ)償制度。

(三)就業(yè)管理制度創(chuàng)新。

農(nóng)民能否夠順利進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)是有效推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程的前提條件，而就業(yè)及相關(guān)的制度安排則是農(nóng)民能否順利進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的城市就業(yè)管理制度對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力仍有著極強(qiáng)的制度性約束。使他們不能在同等條件下與城市勞動(dòng)力公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)崗位。這不僅不利于勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，而且直接阻礙著農(nóng)民市民化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此必須打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，真正建立起全國(guó)性城鄉(xiāng)一體化的雙向流動(dòng)就業(yè)管理制度，改變目前城市化僅僅停留在人口住所轉(zhuǎn)移初級(jí)層次上的現(xiàn)狀，促進(jìn)城市化向深層發(fā)展。

(四)社會(huì)保障制度創(chuàng)新。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和傳統(tǒng)社會(huì)主義制度安排的限制，我們?cè)L(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分治的社會(huì)保障制度。這種傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度，不僅覆蓋面極為有限，而且無法滿足城市化和市場(chǎng)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)需要。只有建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，才能從根本上消除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，穩(wěn)步推進(jìn)城市化。不過，我們也承認(rèn)由于受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素的影響和制約，不可能一蹴而就地建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，而是要根據(jù)不同歷史時(shí)期的具體國(guó)情適時(shí)逐步推進(jìn)。目前最現(xiàn)實(shí)和最可能的途徑是盡快建立起一套適用于不同地區(qū)、不同層次的包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障在內(nèi)的社會(huì)保障制度。

(五)城市管理制度創(chuàng)新。

改革現(xiàn)有的城市設(shè)置方式和標(biāo)準(zhǔn)，逐步取消城市問的行政隸屬關(guān)系和管理制度，健全和完善與市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化相適應(yīng)的城市管理制度，建立廉潔高效的企業(yè)家式的服務(wù)型政府，是政府在城市管理制度創(chuàng)新中的必然選擇。

責(zé)任編輯：史小今