[摘要]我國土地征收制度的缺陷導致土地征收制度運行中的諸多矛盾和問題。應從7個方面入手，完善土地管理制度，實現(xiàn)節(jié)約集約用地，促進“兩型”社會建設。

[關鍵詞]土地征收；缺陷；對策

[中圖分類號]D922.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)02-0033-03

2005年8月28日，第十屆全國人大常委會第十一次會議通過修訂的《土地管理法》，將土地征用制度修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，并將征用的審批權限、秩序、補償、公告等修訂為征收。從而建立起了土地征收、評估、預審、審查、公告、監(jiān)督的制度體系及其運行機制。

從當前我國尤其是武漢城市圈土地征收制度運行情況看，人地矛盾、違法用地、稽查不力、犯罪多發(fā)等問題突出。導致土地資源遭到破壞，國家糧食安全受到威脅，國家收益流失，農(nóng)民利益受損。筆者嘗試分析我國土地征收制度的缺陷，并提出實現(xiàn)節(jié)約集約用地的對策建議，以期對促進武漢城市圈資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革有所裨益。

一、我國土地征收制度的缺陷分析

1、土地征收“強制對象”的性質不明確。從表面看，土地征收“強制”的對象是社區(qū)農(nóng)民集體所有的土地。但在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地是農(nóng)民生存權與發(fā)展權的前提，是其作為獨立的市場主體參與市場競爭、提高土地產(chǎn)出、創(chuàng)造財富的基本要素。國家通過行使行政權“征收”農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，實質上是以“征收”的形式限制或低價征收了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民的相關產(chǎn)權，這包括：土地資本產(chǎn)權(主要指土地肥力級差)、植物(生物)性產(chǎn)品權、新型物質性產(chǎn)品(房屋、工作物、地上出產(chǎn)的作物)產(chǎn)權以及土地發(fā)展權。

2、土地主管部門、被征收土地的集體經(jīng)濟組織、承包經(jīng)營農(nóng)戶(農(nóng)民)、用地單位四者之間的產(chǎn)權關系不明晰。(1)從農(nóng)民產(chǎn)權地位看，國家征收土地后，集體經(jīng)濟組織的法律地位、產(chǎn)權狀況發(fā)生根本變化，農(nóng)民集體與農(nóng)民的前述“四類產(chǎn)權”的補償并不直接由國家承擔，其相關產(chǎn)權難以等價實現(xiàn)。(2)從用地單位看，其取得國有土地使用權的方式有兩種：一是劃撥取得。這是通過支付較低土地補償費獲得的。也就是用地單位代位國家向農(nóng)民集體與農(nóng)民支付較低“四類產(chǎn)權”補償費用。這里隱含著對公益劃撥用地的投資成本不是由國家以國民收入再分配形式轉移支付的，而是由被征地的集體經(jīng)濟組織與全體農(nóng)民的四項產(chǎn)權收益按市場均衡價格扣除后所作的隱形分攤，即對公益事業(yè)的劃撥用地投資不是由全體國民分攤(公益事業(yè)稅)，而是由被征地農(nóng)民集體與農(nóng)民分攤。二是二級土地市場交易供地。其關鍵是土地所有者、監(jiān)管者、營運者、使用者的產(chǎn)權權益邊界不清、職責不明、監(jiān)管不到位。(3)從被征地農(nóng)民集體、農(nóng)民與建設用地單位互動關系看。在土地劃撥層面，農(nóng)民集體、農(nóng)民與用地單位之間實質上構成隱形的不對稱的產(chǎn)權交易(貨幣、股權、期權、債券、技術、勞力、設備、產(chǎn)品等)。在二級土地市場交易層面。用地單位代位向農(nóng)民集體與農(nóng)民支付了不對稱的補償性產(chǎn)權交易費，向國家交納土地出讓金及相關稅費，這實質是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民的四類產(chǎn)權交易收益被強制扣減后轉化為國民收入。也就是說，二級土地市場土地交易收益僅僅是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民四類產(chǎn)權被扣除部分的市場價值的折射反映。

3、土地劃拔范圍的寬泛給國家、集體與農(nóng)民的相關產(chǎn)權權益帶來損失。國土資源部發(fā)布了《劃撥用地目錄》，主要包括12類：國家機關、人民團體、軍事用地等9項，城市基礎設施建設用地等7項，非贏利性郵政設施用地等5項，非贏利性教育設施用地等4項，公益性科研機構用地等2項。非贏利性體育、公共文化設施用地等7項，非贏利性醫(yī)療衛(wèi)生設施用地等3項，非贏利性社會福利設施用地等7項，國家重點扶持的能源(包括石油、天然氣、煤炭、電力)設施用地等34項，水利設施用地等10項，交通(包括鐵路、公路、水路、民用機場)設施用地等50項，監(jiān)獄、勞教、戒毒等特種用地等3項，共141項，而法院、檢察院所必需的司法用地則未列入。

從黨政機關和人民團體用地看，其劃撥用地背后存在的大量隱形產(chǎn)權交易收益的地方化、部門化和向個人福利化傾斜，引發(fā)了機關、企事業(yè)單位和垂直行業(yè)的仿效攀比，形成了房地產(chǎn)等相關產(chǎn)權交易流轉獲取暴利等方面的“黑洞”現(xiàn)象，也造成了房地產(chǎn)領域產(chǎn)權交易因制度缺陷而腐敗高發(fā)多發(fā)，而對農(nóng)民(農(nóng)戶)和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的各項低標準的補償費有的遲遲不能到位，甚至引發(fā)社會穩(wěn)定問題。

從城市公益事業(yè)行業(yè)用地看，農(nóng)民(農(nóng)戶)及農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地產(chǎn)權收益一大部分隨劃撥地隱形地轉移到了壟斷性第三產(chǎn)業(yè)的相關行業(yè)。而其并未從這些行業(yè)的壟斷利潤持續(xù)高位增量收益中通過國民收入再分配——補貼的形式獲得“反哺”。

從國家重點扶持的能源、交通、水利等行業(yè)用地看，農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織也未能從這些行業(yè)收益增量中直接或間接獲得產(chǎn)權損失的補償。

4、地價補償、地上附著物和青苗補償、勞力安置補償?shù)荣M用標準低、期限短、補償方式不當，使得農(nóng)民集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民的產(chǎn)權權益隨年限的延長而增大。這主要是征地補償制度忽略了農(nóng)民土地持有產(chǎn)權的地位及其價值補償，土地肥力持有級差的資本產(chǎn)權與價值補償，農(nóng)民發(fā)展權地位及價值的實現(xiàn)。

5、土地產(chǎn)權交易市場的缺陷給其營運帶來諸多障礙。一是信息披露機制不健全，開發(fā)商不正當競爭增多，土地炒買炒賣現(xiàn)象或明或暗地存在。二是運作不規(guī)范。導致歷史遺留問題多。前幾年的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”帶來的“爛尾樓”，“改制熱”造成的土地低價出讓，使農(nóng)民吃盡了苦頭，甚至陷入生存和發(fā)展的困境。三是政策本身存在漏洞，實施效果不好。如：土地儲備方面，一些地方政府對閑置超過2年的土地不采取強制措施予以收回，使農(nóng)民既不能收地還耕。又不能主張等價補償。四是土地稽查方面。對劃撥取得的土地以聯(lián)合開發(fā)為名行產(chǎn)權交易、協(xié)議批租、低價轉讓之實的行為，查禁不力，處罰不嚴，客觀上助長了土地產(chǎn)權交易市場營運中的混亂現(xiàn)象。五是土地一級市場壟斷與二級市場公開交易銜接不暢。相互替代，造成土地產(chǎn)權征收與交易混亂。進而引發(fā)土地市場交易腐敗頻發(fā)。

二、在“兩型社會”建設中堅持節(jié)約集約用地的對策建議

1、完善公有產(chǎn)權的結構體系。明確農(nóng)民土地持有產(chǎn)權的法律地位。根據(jù)中國現(xiàn)階段生產(chǎn)力極不平衡的發(fā)展狀況，為了彌補農(nóng)民在持有與利用土地層面產(chǎn)權主體方面的缺位，應當在堅持土地公有制及其公有產(chǎn)權的前提下，探索將農(nóng)民集體土地所有權分離讓渡為農(nóng)民集體土地終極保有權與農(nóng)民土地持有產(chǎn)權，以明晰農(nóng)民集體對土地的歸屬最高權力及其調整秩序，進而明晰農(nóng)民對集體土地持有利用的控制權力及其調整秩序。即：用“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權”這一物權范疇替代具有債權性質的“土地承包經(jīng)營權”范疇，以此作為農(nóng)村土地公有產(chǎn)權新的實現(xiàn)形式之一，并從法律制度層面予以確認、規(guī)范與調整。所謂農(nóng)民土地持有產(chǎn)權。是指農(nóng)民在一定年限內對集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉的結構性關系權利?！安磺笏?，但求持有，重在利用，講求效率，提高效益”，把對土地的農(nóng)民集體終極保有權與農(nóng)民(農(nóng)戶)對其土地的持有利用權適度有序分離，建立“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權”制度體系，并作為公有產(chǎn)權新的實現(xiàn)形式之一。這是馬恩“丹麥模式”理論在當代中國的應用與實踐，是推進社會主義新農(nóng)村建設的重要制度創(chuàng)新。

2、明確土地征購制度的目標模式。改傳統(tǒng)的“公益目標模式”為“產(chǎn)權平等保護與公益目標相結合”的目標模式，即除戰(zhàn)爭、特大自然災害、軍事、國防特別重大情形與特別公益事業(yè)外，國家征調國有單位、農(nóng)民集體組織，農(nóng)民(農(nóng)戶)與其他建設單位的土地等生產(chǎn)要素產(chǎn)權，必須堅持兩項原則，其一是確因特別公共利益所必需；其二是按照市場價值規(guī)律，規(guī)范交易，平等保護不同產(chǎn)權主體尤其是農(nóng)民的產(chǎn)權權益。不因制度缺陷而無視農(nóng)民的土地持有產(chǎn)權主體地位，損害農(nóng)民的相關產(chǎn)權權益。

3、從產(chǎn)權制度安排方面理順經(jīng)濟社會分配關系，建立合理的土地產(chǎn)權收益分配體系。在征收土地的場合，農(nóng)民土地持有產(chǎn)權主體依法繳納各種稅費后，從國家一級壟斷土地市場交易中獲得產(chǎn)權持有分成收益；國家則從土地一級壟斷市場交易中收取土地產(chǎn)權所得稅、增值稅、交易稅等，或在二級市場的公開交易中收取土地使用權出讓(轉讓)所得稅、增值稅、交易稅等，獲得產(chǎn)權交易監(jiān)管分成收益。為了解決失地農(nóng)民根本生活出路，也可由政府協(xié)調將一級壟斷土地產(chǎn)權交易現(xiàn)值置換成股權，使農(nóng)民身份依法變更為股東身份，從而使失地農(nóng)民獲得可靠保障。

4、明確土地征購標準。規(guī)范土地產(chǎn)權交易市場體系。(1)明確土地征購標準。包括：地價含集體所有土地終極保有權價、農(nóng)民土地持有產(chǎn)權價、青苗等地上附著物價、地上獨立工作物或建筑物權價、農(nóng)民持有土地肥力級差產(chǎn)權價、勞力安置補償價與一定期限的土地發(fā)展權價。同時考慮不同地區(qū)與供求差異對征購價的波動影響程度，以此作為周家征購土地一級市場的均衡價格標準。(2)完善價格評估認證體系。建立評估師資格確認、評估與認證體系。以保障對土地價值評估與價格的確認。(3)國家土地征購一級壟斷市場可以參照對土地評估機構評估提供的指導價格，確定合理的征購價格，由國家統(tǒng)一征購后，再在二級市場掛牌交易。除軍事、國防、特大自然災害等情形外，所有用地單位一律到二級市場競標交易取得國有土地使用權。

對于建設用地，經(jīng)土地監(jiān)管機關批準，由國家壟斷征購后，統(tǒng)一交由二級土地市場公開競價。由取得國有土地使用權的競購土地單位繳納公益事業(yè)稅、國有土地使用稅、交易稅、出讓(轉讓)國有土地使用權所得稅、增值稅、營業(yè)稅、契稅、地價款、交易手續(xù)費等相關稅費。同時，要合理分配土地權益，以確保國有土地出讓、轉讓的收益。對于征購或出讓、轉讓的土地收益，應主要用于建立失地農(nóng)民生活保障制度，農(nóng)村醫(yī)療、教育、基礎設施、農(nóng)田改造、種子培育等支出來源。

從武漢城市圈情況看，應做到“五個拆除，五個搭建”：(1)拆除土地交易畫地為牢的“土圍子”，搭建以光符聯(lián)合產(chǎn)權交易所為支點的統(tǒng)一開放的交易平臺，實現(xiàn)土地資源有序流動。(2)取消準入交易規(guī)劃屬地管轄的“土政策”，建立統(tǒng)一開放的市場準入與交易規(guī)則，實現(xiàn)市場主體準入與交易的便捷、通暢、效率與效益。(3)拆除交易監(jiān)督“土柵欄”，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)督體系及其機制，實現(xiàn)準入交易的安全有序、風險防范有效。(4)消除壟斷價格的“土辦法”，建立統(tǒng)一的評估、信用、價格體系，實現(xiàn)評估、信用、價格機制的杠桿功能。(5)拆除用地指標的“行政壁壘”，建立統(tǒng)一的土地、技術、資本等要素資源調劑與補償機制，實現(xiàn)資源稟賦的優(yōu)勢互補、利益分享、協(xié)調發(fā)展。

5、重新劃定“公益劃拔地”范圍。建立黨政機關、人民團體土地征購長期凍結(50～100年)、中期凍結(11～49年)、短期凍結(6～10年)和緊急凍結(1～5年)制度，以及由國家直接審批調控制度。對于除軍事機關、非贏利性的教育、文化、衛(wèi)生、社會福利設施等五類用地仍作為“公益蹦地”劃撥外，其他“公益用地”、“建設用地”取消劃撥取得，而一律實行國家壟斷征購與市場競購。除軍事機關、五類公益事業(yè)用地以外，其他機關、團體凡修建樓堂館所的新征地一律凍結50年至100年。對于機關、團體就地拆除、翻新、改造、新建應層報國家或省級主管機關批準，防止公共財政支出向非生產(chǎn)領域傾斜。對于劃撥用地單位和其他競購用地單位，亦應繳納公益事業(yè)稅、國有土地使用稅：如將公益性用地改為生產(chǎn)經(jīng)營性用地，亦應征收固有土地使用所得稅，或營業(yè)稅、增值稅等。

6、以持有產(chǎn)權為紐帶，漸進性地推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建立。(1)突破地域、人員、制度等障礙，在較大范圍內招商引資、開發(fā)農(nóng)業(yè)、請能人規(guī)模承包，推行集約經(jīng)營，(2)培植一批跨區(qū)域、跨經(jīng)濟流向的龍頭企業(yè)，形成“三資企業(yè)+農(nóng)業(yè)+農(nóng)戶+農(nóng)民土地持有產(chǎn)權”、“基層外貿公司+農(nóng)戶+農(nóng)民土地持有產(chǎn)權”、“外貿口岸+外貿加工企業(yè)+農(nóng)戶土地持有產(chǎn)權”，依靠龍頭企業(yè)，開拓市場，推行“訂單農(nóng)業(yè)”，帶動農(nóng)產(chǎn)品參與競爭。(3)積極創(chuàng)建以農(nóng)民土地持有產(chǎn)權入股、多元結構的現(xiàn)代合作股份公司，起到示范效應與凝聚效應。(4)對發(fā)育成熟的專業(yè)公司，應按照規(guī)范要求積極包裝上市。

7、培育以土地持有產(chǎn)權為紐帶的農(nóng)村區(qū)域市場、專業(yè)市場體系。糧食、蔬菜、牲畜、林特、水果、植被、公益設施等等都應按照專業(yè)化、行業(yè)化、區(qū)域化、規(guī)模效益的思路，按照前述幾種滾動推進的辦法，大力培植農(nóng)村區(qū)域市場、專業(yè)市場、構建農(nóng)業(yè)市場同工業(yè)市場、要素市場、境外市場同等競爭的平臺，減少因市場級差所形成的“財富遞減效應”。

責任編輯：于朝霞