摘要：把武漢城市圈農(nóng)民工納入低保體系，不僅可以改善農(nóng)民工的福利，而且還有有利于社會(huì)的穩(wěn)定，體現(xiàn)了社會(huì)公平，同時(shí)也是建設(shè)和諧武漢城市圈的需要。但將失業(yè)農(nóng)民工納入低保體系還存在制約因素，政府不重視，資金短缺嚴(yán)重制約了社會(huì)低保的覆蓋面以及社會(huì)救助的層次。首先，本文闡述了將這些武漢城市圈農(nóng)民工納入低保體系的必要性；其次，分析了武漢城市圈失業(yè)農(nóng)民工低?，F(xiàn)狀；最后，本文從低保制度建設(shè)和資金來(lái)源等方面提出了一些建議，來(lái)健全和完善農(nóng)民工低保體系，以期有利于農(nóng)民工更好融入武漢城市圈。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；低保；武漢城市圈；失業(yè)

一、武漢城市圈農(nóng)民工納入低保體系的必要性

1.體現(xiàn)了公共物品供給理論

公共物品是滿足社會(huì)共同需要的物品，市場(chǎng)本身是不會(huì)自發(fā)提供的，政府為了維護(hù)自身的功能，需要提供各種公共物品來(lái)滿足社會(huì)大眾的需求，公共物品只能由國(guó)家獨(dú)力“壟斷式”提供，其他社會(huì)成員一般是不直接參與公共物品的提供過(guò)程。公共物品的特點(diǎn)決定了政府作為責(zé)任主體來(lái)提供公共物品^[1]。

2.是武漢城市圈穩(wěn)定發(fā)展的需要

農(nóng)民工大量涌入武漢城市圈，在給武漢城市圈作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也給社會(huì)治安帶來(lái)負(fù)面的效應(yīng)，究其根源，農(nóng)民工的基本生活水平得不到保障是一個(gè)不容忽視的原因，農(nóng)民工最低生活保障缺失引發(fā)的社會(huì)矛盾和不安定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的隱患。而當(dāng)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)可以和城鎮(zhèn)職工一樣享有低保時(shí)，其基本生活需求得以滿足，必然有利于社會(huì)的穩(wěn)定，所以應(yīng)盡快將農(nóng)民工納入基本生活保障體系，把農(nóng)民工納入基本生活保障體系，對(duì)于防止農(nóng)民工各種刑事犯罪活動(dòng)、保證武漢城市圈經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

3.建設(shè)兩型社會(huì)、和諧武漢城市圈的需要

2007年年底，國(guó)家確定武漢城市圈為全國(guó)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“兩型社會(huì)”)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。其中不僅包括了人與環(huán)境的友好，還包括了人與人之間的友好，目前，建設(shè)和諧社會(huì)最主要和最緊迫的任務(wù)，是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛，農(nóng)民工身處城鄉(xiāng)結(jié)合帶，決定了他們的地位最為尷尬和特殊。然而，我國(guó)目前的最低生活保障制度非但沒有縮小收入差距，反而拉大了收入差距。因此，農(nóng)民工基本生活保障制度的建立應(yīng)該更多地關(guān)注低收入者的處境，改善他們的福利狀況，這樣才能真正地化解不同階層之間的對(duì)抗性矛盾和利益中突。可以說(shuō)，農(nóng)民工權(quán)益之保護(hù)直接關(guān)系到和諧社會(huì)目標(biāo)的接近和實(shí)現(xiàn)。完善農(nóng)民工社會(huì)救助體系不僅是保障農(nóng)民工合法權(quán)益的一項(xiàng)重要體現(xiàn)，也是和諧社會(huì)的主要特征與內(nèi)在要求。

二、武漢城市圈失業(yè)農(nóng)民工低?，F(xiàn)狀

1.失業(yè)農(nóng)民工低保體系缺失

目前武漢社會(huì)保障體系雖然進(jìn)行了多方面的改革，但社會(huì)保障體系覆蓋的仍主要是城鎮(zhèn)職工，占總?cè)丝?0.9%的廣大農(nóng)村的社會(huì)保障幾乎是空白，就連多次強(qiáng)調(diào)的“兩個(gè)確?！薄畹凸べY保障、最低生活費(fèi)保障也把農(nóng)民工排除在外。2006年，湖北省的“民工荒”從另一個(gè)側(cè)面反映了農(nóng)民工對(duì)自己權(quán)益的強(qiáng)烈渴求，社會(huì)保障已經(jīng)成為農(nóng)民工外出打工的首要需求。雖然全國(guó)各地陸續(xù)建立了農(nóng)民工社會(huì)保障體系，但效果差強(qiáng)人意。而且作為城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的重要組成部分的最低生活保障制度仍然把農(nóng)民工排除在外。

2.政府不重視

政府不重視，制度缺失是將農(nóng)民工納入低保體系的主要障礙。目前政府重視的多是城市下崗職工的就業(yè)和社會(huì)保障等問(wèn)題，認(rèn)為農(nóng)民工雖然為城鎮(zhèn)做出了貢獻(xiàn)，但也給城市各各方面帶來(lái)負(fù)擔(dān)，若是在當(dāng)前國(guó)家財(cái)力非常有限和城鎮(zhèn)社保本身壓力很大的情況下吸收農(nóng)民工進(jìn)入低保體系，這是在自找麻煩。并且認(rèn)為農(nóng)民工的戶口在農(nóng)村，農(nóng)民工在農(nóng)村有土地，土地是農(nóng)民工的天然保障，農(nóng)民工在失業(yè)后可以退而務(wù)農(nóng)，獲取基本的生活保障?，F(xiàn)有的最低生活保障只是針對(duì)城市下崗職工或者城市貧困人口，而對(duì)城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工則被排除低保體系之外。社會(huì)救助制度中的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，對(duì)農(nóng)民工并不適用，因?yàn)樗麄儾皇浅鞘猩顭o(wú)著的流浪乞討人員。因此，目前缺乏將農(nóng)民工納入低保體系的制度，也沒有相關(guān)法律來(lái)保障農(nóng)民工的低保權(quán)利。

3.資金不足

資金不足是將農(nóng)民工納入低保體系的最主要障礙。由于近年來(lái)，城市下崗職工增多，政府用于社會(huì)保障的資金非常缺乏，低保資金不足的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。國(guó)家對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展緩慢。我國(guó)政府財(cái)政用于社會(huì)保障的比例是較低的。目前，中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例只10%左右，而這10%的投入也絕大部分給了城鎮(zhèn)職工^[2]。其次我國(guó)社會(huì)保障的基金籌集是各省自籌，受地方財(cái)力影響比較大，有時(shí)地方政府配套資金難以到位。2002年武漢城市圈完成財(cái)政支出2017213萬(wàn)元，占湖北省財(cái)政支出比重為39.4%，社會(huì)保障支出223969萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)4.1%，其中撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)69970萬(wàn)元，社會(huì)保障補(bǔ)助支出61836萬(wàn)元^[3]，可以看出武漢城市圈政府逐年加大對(duì)社保的投入力度，但也可以看出政府對(duì)社保投入的不足。

三、武漢城市圈農(nóng)民工納入低保體系具體措施

1、構(gòu)建武漢城市圈農(nóng)民工納入低保體系基本制度

(1)發(fā)揮武漢城市圈政府的主體作用

武漢城市圈政府在將農(nóng)民工納入低保體系過(guò)程發(fā)揮重要作用，首先，中央政府應(yīng)在建立低保體系中承擔(dān)主要責(zé)任，負(fù)責(zé)構(gòu)建低保體系的基本制度，通過(guò)制定法律來(lái)規(guī)范低保制度，武漢城市圈政府要根據(jù)本地區(qū)農(nóng)民工的具體情況制定地方性法規(guī)，不斷完善農(nóng)民工低保制度。其次，明確中央財(cái)政與武漢城市圈地方財(cái)政對(duì)低保資金的資助比例，資金分擔(dān)要設(shè)置一個(gè)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。為了避免轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)在“暗箱”中進(jìn)行，需要建立一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)確定武漢城市圈應(yīng)該怎樣從中央財(cái)政得到補(bǔ)助，或者說(shuō)中央財(cái)政應(yīng)該為武漢城市圈低保資金分擔(dān)多少比例。最后，政府要建立低保基金管理機(jī)構(gòu)，完善低?；鸢l(fā)放管理制度，低?；饘？顚Ｓ?sup>[4]。

（2）將農(nóng)民工分別納入不同的低保體系

這里的低保體系主要有兩種，一種是城市低保體系，一種是農(nóng)民工低保體系。如果失業(yè)農(nóng)民工不回農(nóng)村，其中有地的農(nóng)民工愿意交出土地，政府可以實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)集中托管，這部分有地的農(nóng)民工可以納入城市低保體系，而那些失地農(nóng)民工沒有對(duì)低?；鹩兄苯迂暙I(xiàn)，所以納入農(nóng)民工低保體系。由于交出土地的農(nóng)民是用土地來(lái)?yè)Q取其基本生活保障，所以他們的低保待遇應(yīng)該高于失地農(nóng)民工。筆者建議農(nóng)民工低保體系在基本制度、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、基金的管理與運(yùn)營(yíng)等方面，和城市低保體系實(shí)行相同的制度，只是在待遇保準(zhǔn)上有所差別。雖然農(nóng)民工居住在城市，但他們的日常最低生活花費(fèi)低于城市低保標(biāo)準(zhǔn)，所以建立兩種不同的低保標(biāo)準(zhǔn)具有可行性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它終將與城市社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)—。

2.低保資金來(lái)源渠道—財(cái)政負(fù)擔(dān)為主，多渠道籌集資金

資金問(wèn)題是把農(nóng)民工納入武漢城市圈保障體系面臨的最大難題。要把幾百萬(wàn)武漢城市圈農(nóng)民工納入低保體系，無(wú)疑需要巨額的資金投入，國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民工應(yīng)該共同負(fù)擔(dān)這筆資金，以實(shí)現(xiàn)保障資金來(lái)源渠道的多元化。

(1)國(guó)家財(cái)政投入

國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥付時(shí)應(yīng)向社會(huì)保障有所傾斜，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。社會(huì)保障具有福利性質(zhì)，屬于國(guó)民收入再分配范疇。初次分配注重效率，再分配注重公平，社會(huì)保障應(yīng)該更多考慮社會(huì)公平。

武漢城市圈作為全國(guó)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，相比全國(guó)一些地區(qū)，武漢城市圈具有先行先試的優(yōu)勢(shì)，因此創(chuàng)新的余地較大，會(huì)得到中央財(cái)政的支持，中央財(cái)政的補(bǔ)貼已經(jīng)成為武漢城市圈低保制度的重要資金來(lái)源，可以說(shuō)中央財(cái)政對(duì)武漢城市圈低保資金的資助關(guān)乎著低保制度的運(yùn)行，尤其是武漢城市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。在明確了中央財(cái)政的資助比例之后，湖北省財(cái)政對(duì)低保資金投人的比例也可依照此辦法對(duì)武漢城市圈低保制度資金進(jìn)行資助。根據(jù)指標(biāo)對(duì)各市進(jìn)行分類，分類之后確定適當(dāng)?shù)馁Y助比例，并逐步提高湖北省財(cái)政對(duì)城市低保的資助比例，以緩解湖北省財(cái)政緊張與城市低保制度之問(wèn)的矛盾，保證城市低保制度不因?yàn)樨?cái)政困難而難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用^[5]。地方財(cái)政撥款是最低生活保障基金的最主要來(lái)源，由地方政府每年在財(cái)政預(yù)算時(shí)列出，專款管理、專款專用，用于救助符合條件的群體。

(2)社會(huì)資助

對(duì)捐贈(zèng)資助的企業(yè)和個(gè)人實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)受益原則，國(guó)家根據(jù)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)的多少來(lái)減免企業(yè)和個(gè)人的稅，優(yōu)化所得稅，從而鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)行為，從中籌集低保資金。同時(shí)，政府通過(guò)發(fā)行福利彩票從社會(huì)中籌集一部分資金。

(3)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)改革

農(nóng)民工進(jìn)入武漢城市圈各城市之后，大量耕地荒廢，無(wú)人耕種。有地的失業(yè)農(nóng)民工交出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，社會(huì)保障部門將這些土地實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)集中托管，社保部門將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，轉(zhuǎn)讓給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，形成規(guī)模效應(yīng)，降低土地經(jīng)營(yíng)的單位成本，社保部門將從土地上得到的租金、收入存入低保基金^[6]，來(lái)支付失業(yè)農(nóng)民工的低保費(fèi)用，緩解財(cái)政低保資金不足的壓力。

四、結(jié)論

農(nóng)民工為武漢城市圈的建設(shè)和發(fā)展有著功不可沒的作用，但由于各種原因，農(nóng)民工的保障權(quán)利沒有得到維護(hù)，特別是失業(yè)農(nóng)民工，他們的保障權(quán)利問(wèn)題破在眉睫，需要得到盡快的解決，否則不利于社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，所以政府有必要將失業(yè)農(nóng)民工納入低保體系，以保障其基本人生權(quán)利，同時(shí)將農(nóng)民工納入低保體系是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，還有許多的路要走，低保資金不足是阻礙農(nóng)民工納入低保體系的主要障礙，武漢城市圈政府作為行為主體，要通過(guò)多種渠道來(lái)籌集資金。將農(nóng)民工最低生活保障歸屬予以明確，有助于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的規(guī)范、協(xié)調(diào)和銜接。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工最低生活保障從本質(zhì)上說(shuō)應(yīng)該是一項(xiàng)過(guò)渡性的制度，是城鄉(xiāng)二元低保體系整合的一個(gè)重要銜接點(diǎn)。但是將農(nóng)民工納入低保體系只是權(quán)宜之計(jì)，不是根本大計(jì)，將農(nóng)民工納入低保體系是為了保障農(nóng)民工的基本生存權(quán)利，以謀求自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，擺脫貧困的處境。然而，擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)才能從根本上解決農(nóng)民工無(wú)保障的面貌，所以武漢城市圈要抓住機(jī)遇，加強(qiáng)就業(yè)機(jī)制及制度服務(wù)體系建設(shè)，提高農(nóng)民工勞動(dòng)技能和就業(yè)能力，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。促就業(yè)將成為根治目前失業(yè)農(nóng)民工低保問(wèn)題的治本之策。

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（作者通訊地址：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院湖北武漢430073）