摘要：非政府組織是以志愿為基礎(chǔ)謀求社會公共利益的組織，在社會生活中日益成為一種影響程度巨大、倍受社會各界關(guān)注的新型社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部門。對非政府組織的行政法規(guī)制問題是不可缺少的視角之一，而這將不可避免地要深入到其合理性問題。

關(guān)鍵詞：非政府組織；行政法規(guī)制；公共政策參與

非政府組織（Non-GovernmentalOrganization）是一個(gè)舶來品，又被近似的稱作第三部門、非營利組織等，是相對于以強(qiáng)制方式謀求社會公共利益的政府和以謀取自我利益最大化為目標(biāo)的營利性組織而言的。非政府組織用來表達(dá)以志愿為基礎(chǔ)，謀求社會公共利益的所有組織。一般具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和非宗教性這六個(gè)屬性的組織成為非政府組織。它是與政府、市場等調(diào)節(jié)手段并存的第三種力量，可以有效的彌補(bǔ)政府與市場的缺陷。非政府組織在社會生活中日益成為一種影響程度巨大、倍受社會關(guān)注的新型社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部門。對它的研究已受到國內(nèi)的廣泛關(guān)注，在上世紀(jì)末大量討論它的特征以及個(gè)案研究的基礎(chǔ)上，人們開始從更為廣泛的視角來認(rèn)識它。其中，對非政府組織的行政法規(guī)制問題的研究是不可或缺的視角之一，而對這個(gè)問題的深入研究必將觸及到其合理性問題。

一、非政府組織行政法規(guī)制含義初探

規(guī)制是對一定行為的限制或促進(jìn)保護(hù)的方式或手段。^[1]由此可見，規(guī)制是一種手段，它包含對一定行為進(jìn)行限制以及對一定行為進(jìn)行促進(jìn)保護(hù)兩層含義。通常情況下，人們往往過分強(qiáng)調(diào)它的限制性而忽視了其對行為促進(jìn)保護(hù)的功能。法律規(guī)制則是指以法律手段去限制或促進(jìn)保護(hù)一定的行為，它源于法的作用。

行政法是有關(guān)國家行政管理的各種法律的總和，是以行政關(guān)系為調(diào)整對象的一個(gè)僅次于憲法的獨(dú)立的法律部門，其目的在于保障國家行政權(quán)運(yùn)行的合理性與合法性。^[2]非政府組織的行政法規(guī)制是指以行政法的方式解決其發(fā)展中現(xiàn)存的一些問題以保護(hù)促進(jìn)或限制其發(fā)展。法律規(guī)制包括兩層含義，對非政府組織的行政法規(guī)制也不例外。非政府組織在我國是一個(gè)新興事物，它在社會生活中發(fā)揮了不可替代的作用，但是它還不夠成熟、完善，因此對非政府組織的行政法規(guī)制，促進(jìn)保護(hù)應(yīng)該是第一位的、監(jiān)管限制則是第二位的。本文在此含義下探討行政法對非政府組織的規(guī)制的合理性問題。

（一）行政法對非政府組織的促進(jìn)保護(hù)

首先，必須明確非政府組織的行政法地位。明確非政府組織的行政法地位問題是對其進(jìn)行促進(jìn)保護(hù)的前提。行政法主體是指行政法律規(guī)范所規(guī)定的享有行政法上的權(quán)利和承擔(dān)行政法上的義務(wù)的組織或個(gè)人，包括了作為管理方的行政主體與作為被管理方的行政相對人。在我國，依照權(quán)力的來源不同，行政主體可以分為職權(quán)行政主體與授權(quán)行政主體，授權(quán)行政主體包括行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、企業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織。^[3]法律只是規(guī)定了社會團(tuán)體可以成為授權(quán)行政主體，并未明確規(guī)定非政府組織可以作為行政主體的情況。事實(shí)上，非政府組織在對自身事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)也行使一定的行政管理權(quán)，它所行使的權(quán)力既有通過國家法律設(shè)定和授予的，也有通過成員一致同意而形成的，還有通過行政機(jī)關(guān)委托而獲得的。然而由于行政法規(guī)定上的不明確，使其在運(yùn)作中由于地位的不明確而出現(xiàn)了一些真空地帶。行政相對人是在具體的行者法律關(guān)系中處于被管理地位的組織和個(gè)人。非政府組織除了對其內(nèi)部成員及事務(wù)行使管理權(quán)外，還是行政管理的相對人，必須明確界定其行使管理權(quán)的范圍，以區(qū)分其在行政法上的不同地位。

其次，要明確非政府組織在行政法上的權(quán)利。無論是行政主體還是行政相對人，作為行政法主體都享有一定的權(quán)利。由于非政府組織自身行政法地位的雙重性，它所享有的權(quán)利也是不相同的，因此必須明確其不同的權(quán)利，以確保權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)及權(quán)利受到侵犯時(shí)及時(shí)有效的救濟(jì)。

（二）行政法對非政府組織的限制

行政法明確規(guī)定了行政法主體的義務(wù)。權(quán)利義務(wù)是相對應(yīng)而存在的，沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)，權(quán)利的行使以所負(fù)義務(wù)為界限。行政法分別明確規(guī)定了行政主體與行政相對人的義務(wù)，非政府組織作為行政法主體，其活動(dòng)及權(quán)利的行使當(dāng)然得受這些義務(wù)的限制。

行政法對非政府組織的監(jiān)管。我國對非政府組織實(shí)行“分級登記，雙重管理”政策，即按照社會團(tuán)體活動(dòng)的不同由各級別行政區(qū)域的相應(yīng)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記和管理，由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位共同管理。就目前而言，我國對非政府組織進(jìn)行管理的制度規(guī)章主要包括《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》和《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》。它們對屬于非政府組織的社會團(tuán)體及民辦非企業(yè)單位等的設(shè)立申請與程序作了嚴(yán)格的規(guī)定，以加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)管。

從文明時(shí)代開始，人類就選擇了法律，這一選擇的原因在于：人們相信通過法律終將實(shí)現(xiàn)人類的幸福。因此，我們應(yīng)該明確對非政府組織進(jìn)行行政法規(guī)制的目的在于促進(jìn)保護(hù)其健康發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)公民社會與國家的良性互動(dòng)，同時(shí)要輔以相應(yīng)的限制與監(jiān)管。但這種規(guī)制應(yīng)當(dāng)具有合理性，“合理性就是合乎理智而被認(rèn)為是正常的，合乎規(guī)范而被認(rèn)為是可理解的，有價(jià)值而被認(rèn)為是可接受的，有證據(jù)而被認(rèn)為是可信的，有目標(biāo)而被認(rèn)為是自覺的，有效用而被認(rèn)為是可能的”^[4]為此，下文將從多個(gè)角度論述對非政府組織進(jìn)行行政法規(guī)制的合理性。

二、非政府組織行政法規(guī)制的依據(jù)的合理性

非政府組織行政法規(guī)制的依據(jù)就是其賴以產(chǎn)生與存在的理論，其依據(jù)是否合理是其他合理性的前提條件。當(dāng)然，非政府組織行政法規(guī)制產(chǎn)生的依據(jù)并非單一的。

（一）法學(xué)視角的理論依據(jù)

1．法理依據(jù)

對非政府組織進(jìn)行行政法規(guī)制是保護(hù)權(quán)利的需要。權(quán)利是指法律關(guān)系主體享有的從事某一行為或要求別人從事或不得從事一定行為利益表達(dá)方式。古今中外學(xué)者都曾廣泛闡述權(quán)利之于主體的重要性。完善對非政府組織的行政法規(guī)制，明確其作為不同行政法主體時(shí)的劃分依據(jù)及相應(yīng)權(quán)利，不僅是保護(hù)其團(tuán)體利益不受政府侵犯、得以順利實(shí)現(xiàn)的要求，也是保護(hù)其成員個(gè)體權(quán)利的需要。只有如此，才能保證其權(quán)利的運(yùn)行有法可依，才能為其權(quán)利提供充分有效的救濟(jì)途徑。

此外，對非政府組織進(jìn)行行政法規(guī)制是防止權(quán)利濫用的需要。權(quán)利具有利己的屬性，權(quán)利人的意志有著對權(quán)利的識別和能動(dòng)作用，所以權(quán)利運(yùn)作過程中有著突破界限的可能性。非政府組織享有對于其內(nèi)部成員及事務(wù)的管理權(quán)，這種權(quán)力具有自己的性質(zhì)，必須用法律加以監(jiān)管限制，以防其超越自己權(quán)利的界限侵犯其他組織、社會及成員的權(quán)利。

2．行政法依據(jù)

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。^[5]休謨認(rèn)為政府是由自私的、貪婪的、嫉妒的和喜好統(tǒng)治別人的人組成的，這種政府是危險(xiǎn)的，它必須受到法律的限制。自古以來，只有一種力量促使權(quán)力生長發(fā)育，只有一種力量促使權(quán)力不斷擴(kuò)張，這就是對人及利益的支配。在當(dāng)今社會行政權(quán)極度膨脹，行政權(quán)的觸角無處不及，行政部門不僅具有榮譽(yù)、地位的分配權(quán)，而且執(zhí)掌社會武力。因此我們必須通過法律限制政府觸角的任意延伸，政府不能變成過分巨大的怪物“利維坦”。

非政府組織作為新興的第三種力量，在構(gòu)建市民社會、監(jiān)督和制約政府權(quán)力方面發(fā)揮了不可替代的作用。然而，由于我國的非政府組織尚未發(fā)育成熟，加上立法上的不完善，其權(quán)利常常面臨被行政權(quán)侵犯的危險(xiǎn)。我們必須改變以往關(guān)于政府是“公共人”的假設(shè)，而認(rèn)清其“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)，用法律的方式來對抗政府可能出現(xiàn)的“掠權(quán)與暴政”，而不能寄希望與政府的“美德”或行政權(quán)的“自我約束”。因此，完善關(guān)于非政府組織的行政法律體系，加強(qiáng)對其行政法的規(guī)制是約束性政權(quán)的重要途徑。

（二）政治學(xué)視角的理論依據(jù)——公共政策參與理論

我國社會處于一個(gè)由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變，有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，在社會領(lǐng)域公民社會正處于生長發(fā)育時(shí)期。公民社會是指獨(dú)立于國家但又受到法律保護(hù)的社會生活領(lǐng)域及與之相關(guān)聯(lián)的一系列社會價(jià)值或原則，個(gè)體性、多元性、公開性、參與性以及法治原則組成公民社會的基本價(jià)值和規(guī)范體系。^[6]改革開放后，中國實(shí)行市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了公民社會的興起與發(fā)展。20世紀(jì)80年代以來，公民社會的個(gè)人和利益群體開始通過組織化的方式實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和志趣發(fā)展，各種非政府組織的數(shù)量開始快速增長。公民社會的興起和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展孕育了公民的平等意識、權(quán)利意識和自主精神，公民不再盲目的依賴和服從任何既定權(quán)威的安排，而是要求真正成為國家的主人，人民利益表達(dá)和政治參與的要求日益強(qiáng)烈，表現(xiàn)在公共政策方面就是指公民參與公共政策的過程。

非政府組織的公共政策參與是非政府組織通過各種途徑向政府轉(zhuǎn)達(dá)民眾利益和要求，或者提出各種意見協(xié)助政府制定不偏離預(yù)定的以公共利益為軌道的公共政策。.我國正處在社會全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，在社會領(lǐng)域公民社會正處于成長發(fā)育時(shí)期，公民參與管理國家和社會事務(wù)的意識與功能提高。政治參與水平直接反映了一個(gè)政治體系的民主化程度，是衡量政治發(fā)展階段的重要指標(biāo)。^[7]公民個(gè)體參與公共政策的個(gè)體成本往往過高，易導(dǎo)致低效性，而非政府組織作為公民社會的載體，為公民參與公共政策提供了一條合理有效的途徑。非政府組織以其靈活的形式和積極的行為參與公共政策的過程中，可以增加公民利益表達(dá)的有效性，協(xié)助政府改進(jìn)公共政策以保證公共政策的公共利益取向。此外，通過非政府組織對公共政策的積極參與，不僅有助于提高公共政策的社會認(rèn)同度和接受度，而且有助于減少公共政策貫徹執(zhí)行的成本和阻力，使公共政策的實(shí)施獲得積極的社會支持環(huán)境，提高政策的執(zhí)行力。

市場經(jīng)濟(jì)是法法治經(jīng)濟(jì)，社會的法制化會使公民產(chǎn)生強(qiáng)烈的權(quán)利和義務(wù)對等的觀念，非政府組織及其成員遵守政府的政策法令維護(hù)法律的尊嚴(yán)，同時(shí)也必然會通過各種途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。為了達(dá)到這個(gè)目的他們必然要求規(guī)范化、制度化的公共政策但與方式，同時(shí)從法律上明確自己公共政策參與主體的地位。目前由于立法的缺陷，非政府組織并不是以法定主體的名義為載體參與公共政，使得這種參與無法可依，參與的廣度與深度受到合法性的挑戰(zhàn)，從而阻礙了人民的利益表達(dá)。為此我們必須加強(qiáng)對非政府組織的行政立法，以保證我國公民參與渠道的暢通。

（三）經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的理論依據(jù)

1．成本——收益分析

成本—收益的模型分析是經(jīng)濟(jì)學(xué)考慮問題的基礎(chǔ)，成本從社會角度來看是需要的東西而不專指金錢，該東西必要時(shí)我們要看它能帶來多少收益，當(dāng)成本大于收益時(shí)，某項(xiàng)活動(dòng)是不經(jīng)濟(jì)的。因此，一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人是不會允許這種情況出現(xiàn)的。

從理論上講，政府是由單個(gè)經(jīng)濟(jì)人組成的團(tuán)體，政府本身的管理是有成本的，政府的活動(dòng)也應(yīng)遵守成本—收益模型。政府成本是政府及其行政過程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和開支，以及由此所引發(fā)的當(dāng)前和未來一段時(shí)間內(nèi)的間接負(fù)擔(dān)；而政府的收益則是指政府某項(xiàng)活動(dòng)所達(dá)到的預(yù)期效果。在政府活動(dòng)中，當(dāng)成本大于收益時(shí)，管理行為是不經(jīng)濟(jì)的，與市場經(jīng)濟(jì)追求效率的原則相悖。然而在現(xiàn)實(shí)的行政管理中，由于政府職能的擴(kuò)張，政府管理了很多本應(yīng)由社會承擔(dān)的、由非政府組織就可以解決的問題，大大降低了行政效率，同時(shí)，由于非政府組織在法律上的地位并不明晰，使得其很多活動(dòng)無法可依，缺少政府與公民的支持，往往是非政府組織的效率也低下。因此，完善對非政府組織的行政法規(guī)制的法律體系，可以明確政府與非政府組織的權(quán)限劃分，使兩者的效率大大提高。

2．市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)

市場經(jīng)濟(jì)是指市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用的經(jīng)濟(jì)，它要求獨(dú)立自主的市場主體、自由平等的市場競爭、市場主體間的關(guān)系應(yīng)是以契約形式出現(xiàn)，這決定了市場經(jīng)濟(jì)需要在排斥個(gè)人專斷的基礎(chǔ)上以憲法的形式來確保其權(quán)利和限制政府權(quán)力。市場經(jīng)濟(jì)作為一種創(chuàng)造和運(yùn)行機(jī)制，其自始與法治相伴而行。市場經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代法治的“催生劑”，現(xiàn)代法治是市場經(jīng)濟(jì)健康有效運(yùn)行的“維生素”。^[8]它內(nèi)在地本能地要求法律的至上權(quán)威、要求法治。因此，在政府與非政府組織的關(guān)系問題以及對非政府組織的規(guī)制問題必須制定健全的法律法規(guī)體系，做到有法可依、有法必依、違法必究，嚴(yán)格依法辦事。

三、非政府組織行政法規(guī)制的現(xiàn)實(shí)合理性

我國現(xiàn)有關(guān)于非政府組織的立法，過于強(qiáng)調(diào)對它的嚴(yán)格控制。我國對非政府組織進(jìn)行管理最重要的規(guī)章制度包括《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》和《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》。其中《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對社會團(tuán)體的成立作了較為細(xì)密嚴(yán)格的條件與程序設(shè)定，這種進(jìn)入規(guī)制有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）限制競爭?，F(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》都規(guī)定在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的，不予批準(zhǔn)。（2）控制規(guī)模。我國規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，社會團(tuán)體不可以設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)（校友會例外）。^[9]同時(shí)，現(xiàn)有的對非政府組織進(jìn)行管理的主要依據(jù)是一些行政條例和行政規(guī)定，有的甚至是行政部門的內(nèi)部指導(dǎo)性文件，因而內(nèi)容也主要是行政管理方面的，其他諸如政府與非政府組織的角色關(guān)系、非政府組織的職能范圍、權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容等，還存在許多空白模糊之處，這極大的限制了非政府組織的發(fā)展，因此，我們必須加強(qiáng)規(guī)范的對非政府組織的行政法控制，力求盡快形成較為完備的政策法規(guī)體系，以促進(jìn)非政府組織的健康發(fā)展。

很重要的一個(gè)方面則是，非政府組織對公共政策的參與不夠。我國雖然有不少非政府組織在不同的領(lǐng)域以不同的方式參與到政府的決策過程中，以期通過影響政策的決策來獲取自己的利益，但他們的政策參與在很多部門與地區(qū)并為得到重視。由于非政府組織的公共政策參與缺乏明確具體的法律保障，使得這種參與不具有強(qiáng)說服力。導(dǎo)致政府在決策過程中對非政府組織參與的接受程度不同，決策過程中很少考慮到與非政府組織的溝通與合作。由于我國非政府組織對政府的依賴性很強(qiáng)，有相當(dāng)一部分非政府組織依靠于政府，官方色彩濃厚，這必然導(dǎo)致其在政策參與中的自主性下降。

另外，政府成本危機(jī)越來越顯明。在現(xiàn)實(shí)的行政管理中，不計(jì)行政成本、不講行政效率的情況在各級政府的管理實(shí)踐中普遍存在。從政府也是“經(jīng)濟(jì)人”的角度，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本—收益分析來說就是“花。別人的錢，辦別人的事”。第一，政府決策成本過高。政府是制定國家政策的主體，公共政策的制定深受各級決策者的影響，一些公共政策一拖再拖，遲遲不能出臺，政府消耗了大量的時(shí)間、金錢和精力去調(diào)停平衡各方需要，而在多種權(quán)力和壓力的較量中，很難保證政府從最優(yōu)的角度去合理決策，從而導(dǎo)致以過量成本作出的決策不能帶來預(yù)期收益。第二，政府維持龐大機(jī)構(gòu)與人員的成本過高。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們是一個(gè)“大而全”的政府，政府幾乎奪走了公民社會的全部權(quán)力，整個(gè)社會生活政治化，由政府一一包辦。政府要承擔(dān)這些職能，自然需要履行這些職能的相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員，因此，會消耗過高的成本。目前，我們正在努力構(gòu)建“小政府、大社會”，但這一轉(zhuǎn)變正在與“全能政府”的慣性相抗衡，事實(shí)上，政府付出高額成本干預(yù)了本應(yīng)由社會自我調(diào)節(jié)自我管理的事情，卻往往得不到預(yù)期的效果，收效甚微，我們面臨嚴(yán)重的政府成本危機(jī)。

在這種情形下，非政府組織行政法規(guī)制的功能合理性應(yīng)予以重視。

首先，此功能和理性的發(fā)揮，有助于充分發(fā)揮非政府組織的作用，構(gòu)建社會主義和諧社會。非政府組織的發(fā)展離不開健全的法律法規(guī)，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展我們應(yīng)加快完善對非政府組織的行政法規(guī)制，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的法制條件已充分發(fā)揮其在我國政治生活中的作用，加快構(gòu)建社會主義和諧社會。非政府組織不以謀取政權(quán)為目標(biāo)，但在其運(yùn)行過程中對于培養(yǎng)公民民主精神，表達(dá)自我利益，影響政府決策等方面有重要影響，并進(jìn)而促進(jìn)政治發(fā)展。完善對非政府組織的行政法規(guī)制，明確其主體地位及職能權(quán)限不僅有助于共給政府合法性資源，而且能夠促進(jìn)政府管理的民主化科學(xué)化。

其次，現(xiàn)代政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由公民社會賦予。非政府組織作為公民社會的載體，依法行使自己自己的職能與權(quán)利，投身于社會公益事業(yè)，幫助弱勢群體，有助于改善政府的形象，緩和政府和公民的關(guān)系，有利于建立一個(gè)公正、公平、平等的社會秩序。實(shí)現(xiàn)社會和諧，建設(shè)和諧社會，始終是人類孜孜以求的一個(gè)社會理想。和諧社會是社會的各個(gè)群體能夠?qū)崿F(xiàn)良性的互動(dòng)，整個(gè)社會能夠表現(xiàn)出一種公正的狀態(tài)，社會能夠?qū)崿F(xiàn)全面的運(yùn)行和健康的發(fā)展。十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出了“要適應(yīng)我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設(shè)擺在重要位置，注重激發(fā)社會活力，促進(jìn)社會公平和正義，增強(qiáng)全社會的法律意識和誠信意識，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)”。因此，完善關(guān)于非政府組織行政立法，明確界定其職能、權(quán)利，保證其政策參與權(quán)利，增強(qiáng)公民對政府權(quán)力認(rèn)可、政府行為的認(rèn)同，加深社會成員對國家、對政府的理解和認(rèn)識，從而有利于激發(fā)非政府組織在彌補(bǔ)政府失靈方面的潛力，有助于實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會的良性互動(dòng)，加快構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程。

復(fù)次，政府制定政策的過程，一定程度上也是社會團(tuán)體相互協(xié)商、妥協(xié)、讓步、博弈的過程?，F(xiàn)代社會文明應(yīng)該是公民社會、市場經(jīng)濟(jì)和民主政治三大社會層面共同發(fā)展的結(jié)果，隨著市場經(jīng)濟(jì)和政治文明的發(fā)展，我國的非政府組織也得到了前所未有的發(fā)展，它們在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要的角色。在中國，非政府組織是國家與公民合作的領(lǐng)域，不是公民對抗政府的陣地或政府控制公民的工具?，F(xiàn)代政府面臨的問題越來越多，決策內(nèi)容越來越復(fù)雜，任何單獨(dú)個(gè)體都難做出科學(xué)決策，因而擴(kuò)大決策主體、建立參謀咨詢機(jī)構(gòu)已是必然要求。非政府組織是國家和社會成員之間進(jìn)行信息、能量交流的有效渠道，是國家與社會交互作用的中介，非政府組織利用各種方法進(jìn)行社會動(dòng)員、利益整合、利益表達(dá)等活動(dòng)形成包含利益要求、思想觀念、價(jià)值取向的公共輿論。這種新系通過一定的渠道輸入決策系統(tǒng)或流布于決策系統(tǒng)之外，作為影響決策的壓力，這有利于提高公共決策的民主性。^[10]非政府組織由于其政策參與的專業(yè)性、代表性在政府決策中有重要作用。因此賦予其相應(yīng)的政策參與權(quán)利可以利用非政府組織的專業(yè)知識、對實(shí)際情況的了解保證決策結(jié)果的民主化科學(xué)化。

最后，克服政府成本危機(jī)，提高行政效率。隨著市場經(jīng)濟(jì)與民主政治的發(fā)展，我國的非政府組織也得到了前所未有的發(fā)展，并在社會管理中扮演了重要角色，然而由于目前我國立法的缺位使非政府組織的一些活動(dòng)無法可依。加快完善非政府組織的行政法規(guī)制，是非政府組織可以以法定主體的名義與政府一道共同承擔(dān)起管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任，非政府組織的權(quán)力也將得到社會和公民的認(rèn)同。在非政府組織參與社會管理的情況下，政府組織在整個(gè)社會中仍然充當(dāng)著非常重要的角色，它仍將發(fā)揮著其他組織不可替代的作用，但是它不再是實(shí)施社會管理功能的唯一權(quán)力核心。非政府組織作為政府權(quán)力職能轉(zhuǎn)移的主要承接主體，有利于政府機(jī)構(gòu)與人員的精簡，避免人員過剩、人浮于事的現(xiàn)象，降低人力資源成本。同時(shí)也利于控制政府職能的過分?jǐn)U展，使政府放手一些本應(yīng)由社會管理的事務(wù)，降低政府管理成本，避免成本危機(jī)的出現(xiàn)。

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（作者通訊地址：河南師范大學(xué)新聯(lián)學(xué)院河南新鄉(xiāng)453007）