摘要：本文從當前中國農村土地流轉的實際情況出發(fā)，對當前土地流轉的主要形式，存在的問題進行了簡要分析，在此基礎上指出制約當前農村土地有效流轉的因素，指出從土地流轉制度創(chuàng)新、外部環(huán)境、市場化服務、土地流轉程序和管理機制入手，提出進一步完善和促進農村土地的合理有效流轉的對策。

關鍵詞：土地流轉現狀；制約因素；農地產權；對策

改革開放二十多年以來，從土地的集體經營逐步過渡到家庭承包經營，從家庭承包經營基本制度的確立到在家庭承包基本制度下土地使用權的流轉，中國農地制度變遷一直在向優(yōu)化配置，尋求最佳的績效的目標努力。得益于我國農地制度的變遷，農業(yè)經濟獲得了相應的發(fā)展。但是，在我國現階段，土地流轉作為優(yōu)化資源配置的理性行為，也遇到了困難和挑戰(zhàn)。

一、農村土地流轉現狀分析

在家庭承包制的制度框架內，農村土地產權包括土地所有權、承包權、經營權（使用權）?，F在通常所說的農村土地流轉是指農村土地使用權的流轉。土地使用權流轉的含義是指擁有土地承包經營權的農戶在承包權不變的前提下，將土地承包經營權轉讓給其他農戶或經濟組織，同時保留土地承包經營權。

總體上看，改革開放以來農戶土地使用權流轉的發(fā)生率一直呈上升趨勢，特別是最近幾年，由于農村大量富余勞動力跨地區(qū)流動，加上地方政府的直接推動，農地使用權的流轉在一些地方規(guī)模不斷擴大，速度不斷加快。從全國的情況來看，80年代后期以來，農戶自發(fā)進行的土地使用權流轉，基本保持在1%～3%之間，沿海一些發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)的比例稍高一些。農業(yè)部1993年進行的抽樣調查結果表明，1992年全國共有473.3萬承包農戶轉包、轉讓農地面積1161萬畝，分別占承包農戶總數的2.3%。和承包耕地總面積的2.9%。1998年對8省所做的調查顯示，參與流轉的土地只占全部土地的3%～4%，發(fā)生面最廣的浙江省也只有7%～8%。①而通過實地考察和調查發(fā)現，經過這幾年的發(fā)展，到2003年6月底，浙江省土地流轉463.76萬畝，占農戶承包土地面積的22.8%，其中湖州市土地流轉59.81萬畝，占土地經營總面積的11%；德清縣土地流轉17.3萬畝，占全縣承包土地面積的30.7%；臺州土地流轉51.53萬畝，占土地經營總面積的23.8%；臨海市土地流轉8.85萬畝，占土地經營總面積的20.5%；紹興縣土地流轉17萬畝(2002年來)，占土地經營總面積的43.3%；義烏土地流轉面積占土地經營總面積的31.8%。②可以說在土地流轉的量上較過去有了很大的突破。

從各地土地流轉的形式上，當前各地農地流轉主要采取土地反租倒包、土地有償轉包、土地轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換、土地托管、地租賃等等形式進行土地流轉，流轉形式呈現多樣化的特點。而在總體上當前的土地流轉呈現出以土地出租的形式進行為主導的趨勢。例如南京市04年在總共流轉的682100畝土地中，以出租形式流轉的有277983畝，占40.7%，05年總共流轉的771983畝土地中，以出租形式流轉的有283240畝，占38%。

同時從流轉制度的運行方面看，農地使用權流轉總體上是健康的，但是在流轉過程中也存在著一些突出問題。

1．農戶間土地自主流轉比重大，產出效益不明顯。農戶間自發(fā)土地流轉對防止土地荒蕪起到一定積極作用，但是流轉后仍然沒有改變農戶各自分散經營的方式，缺乏組織化規(guī)模經營，市場博弈能力差，經濟效益低。

2．運作規(guī)范的農民合作經濟組織數量少，對農地流轉拉動不大。因為當前大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，流轉信播道不暢，所以拉動土地流轉最理想的機制是農民合作經濟組織。雖然近年來各地政府加大了對農民合作經濟組織的培育扶持力度，但農民合作經濟組織數量仍顯不夠，一些地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經濟法則進行運作的并不多。流轉市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產要素的合理流動和優(yōu)化配置。

3．現行土地流轉的管理制度不夠健全。土地流轉的具體實施細則不健全，在流轉程序上，流轉手段，流轉檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，制約了土地流轉的進程。而且當前土地流轉大部分是群眾自發(fā)性行為，缺乏規(guī)范性，政府在土地流轉上的管理，引導和服務有待進一步探索和提高。一些基層組織沒有把推進農村土地流轉放到推進農業(yè)產業(yè)結構和增加農民收入這個大局上來認識，對土地流轉政策的宣傳也不夠深入。

4．部分土地流轉程序和流轉合同不規(guī)范。土地流轉操作程序不規(guī)范是導致土地流轉糾紛的重要原因。目前農戶間土地流轉大部分是口頭協(xié)定，有些雖然簽訂了書面流轉合同，但內容不完整，在某些方面不具有法律效力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有建立比較完整的土地流轉合同檔案，農村土地流轉資料缺乏管理。這些將造成土地流轉協(xié)議無法生效和履行，從而形成農民和受讓方之間的矛盾，嚴重的甚至會產生新的社會矛盾，阻礙土地流轉進程，影響農村穩(wěn)定。

5．各地地區(qū)流轉數量不平衡。在不同地區(qū)的農村，尤其是沿海富裕地區(qū)和內地貧困地區(qū)的農民對土地承包經營權改造的期待有著很大的差異，沿海富裕地區(qū)的農民對于土地的生存依賴已大為降低，對于農地使用權轉讓、抵押的要求日益增強；而同時在較為貧困的地區(qū)，土地依然是農民生存的主要保障，耕者有其田仍然是農民的強烈愿望，流轉數量比較小。

6．各地都有把農業(yè)用地轉作其他用途的情況。部分地區(qū)政府部門、村集體將農業(yè)用地流轉給開發(fā)商，用于商業(yè)開發(fā)。中共十七大報告指出要嚴格保護耕地，這種情況的發(fā)生是各地政府部門沒有嚴格遵守我國相關土地法，相關部門在監(jiān)督機制上存在缺陷形成的惡果。例如有關部門資料證實，浙江省“八五”期間共征地59.71萬畝“，九五”期間征地98.91萬畝，年征地17.9萬畝，比八五期間增長36.6%，近三年土地征用量逐年攀升，失地農民達200萬人。查閱浙江省統(tǒng)計局資料表明，2002年度減少耕地面積合計60.5萬畝，其中國家建設占地24.37萬畝，占耕地減少總面積的40.3%;鄉(xiāng)村基本建設等征地19.4萬畝，占減少耕地面積的32.1%?！叭痔煜隆闭推髽I(yè)為先。在轉變用途農地總量中，政府征用約占50%，其中“吞噬”農村土地的最大主體是經濟開發(fā)區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體非農建設用地占30%，用于其它目的的占15%，流轉中“陰消”的土地約占5%。若按用途劃分，工業(yè)用地占80%，公益性用地占10%，其余為商性或經營性用地。③

二、影響土地流轉的制約因素

（一）農地產權殘缺是限制土地流轉的根本原因

產權清晰是市場機制正常運作的基本保證，然而當前農村土地產權關系的權能比較混亂，主要表現為：

一是承包地的產權主體不明確。雖然《土地承包法》規(guī)定農村土地屬于集體所有，但集體所有的范圍又包括村民委員會集體、集體經濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，產權主體不明確。土地的所有權實際上歸行政負責人掌管，農民處于無權狀態(tài)，只享有對本集體土地的使用權。而部分基層干部為了謀求自己的“政績”和集體收益，把土地作為“第二財政”，以地生財，片面強調集體的土地所有權，強令農民低價留出承包土地，然后由集體統(tǒng)一發(fā)包，統(tǒng)一開發(fā)，直接違背了土地流轉必須由農民自愿的原則，侵犯了農民的土地承包權，違反了黨的農村基本政策。

二是土地的各種權益模糊，沒有明確土地承包經營權的物權屬性及土地使用權流轉合同的債權屬性，如承包權、使用權、收益權、抵押權、繼承權、轉作他用權等權益，以及如何在集體和農戶之間具體劃分。

三是農戶沒有完整的土地承包經營權。當前農村土地承包經營權轉讓的一個前提條件是轉讓必須經發(fā)包人同意。有學者將此歸納為“債權的流轉方式”。既然把農村土地承包經營權定性為物權性質，就應賦予承包經營人完整的土地使用權，土地流權是農戶依法享有的權利，它與承包地的使用權、經營權、收益權一道構成了市場經濟條件下家庭承包制度的基礎。承包農戶是流轉的主體，土地流轉主要是通過市場機制，流轉收益部歸承包農戶，農民在遵守法律的情況下應當有自主權，這樣才符合私法自治的原則，也促進農村經濟發(fā)展的開放性。當前侵害農民土地流轉權的現象較多，正是因為這種對農戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”農戶承包地，在流轉過程中與民爭利，或者隨意調整承包地，分出所謂“糧田”、“機動田”，變相剝奪農戶土地。

（二）經濟發(fā)展權得不到充分的保證

農村土地進行流轉是為了更好的發(fā)展現代農業(yè)，發(fā)展農村經濟，使農民增收，但是如果通過土地的流轉，農業(yè)產業(yè)結構得到了調整農民的利益反而得不到保證，土地的流轉自然困難。反之則土地的流轉會更為順暢。比如通過土地入股的方式進行流轉，土地作為一種資本，農民可以得到穩(wěn)定的收入來源，也可以解決就業(yè)問題，土地流轉自然不成問題。

（三）農村社會保障制度嚴重滯后

對于大多數農民來說，土地在為農民提供就業(yè)崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。因為要將中國8億農村人口都納入統(tǒng)一的社會保障體系中，目前暫時還做不到，所以土地仍是當前大多數中國農民最可靠的生活保障，是農民最后的退路，因而農戶不愿意將承包地的承包權流轉給其他農戶或經濟組織。因此，農村社會保障制度的嚴重滯后在一定程度上限制了土地的流轉，阻礙了農業(yè)，農村產業(yè)結構的調整，致使農民收入增長乏力，影響了農業(yè)現代化進程的推進。

（四）農村土地市場發(fā)育不完全，政府部門監(jiān)督機制不健全

市場發(fā)育程度是農村土地使用權能否進入市場以及多大程度上進入市場的前提。所以土地流轉要有完善的農地使用權流轉市場，特別是完善的中介服務機構和交易載體。當前的現實是我國農村土地流轉缺乏中介服務組織，信息服務滯后。中介服務體系不健全使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉的速度，效益，規(guī)模。同時由于管理監(jiān)督薄弱，土地流轉程序和合同不規(guī)范，合同的監(jiān)督執(zhí)法不力，影響了土地流轉的長遠發(fā)展。

三、解決當前土地流轉矛盾的對策分析

（一）加快土地流轉的制度創(chuàng)新

所有符合法律規(guī)定的，有利于土地的合理流轉，有利于農村經濟發(fā)展，有利于促進產業(yè)結構調整，有利于增加農民收入的土地流轉形式都可以為廣大農民，各地政府所用，并積極探索更加符合農村土地制度現實的流轉形式。

例如成都和重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，07年以來相繼推出了各自的土地流轉新政，推出了一些帶有試驗性質的舉措。重慶提出，允許以農村經營權出資入股設立農民專業(yè)合作社，或以農村土地承包經營權入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)。

這種制度上的創(chuàng)新對于增加農戶的土地流轉空間，豐富流轉方式，促進農村土地流轉情況的繼續(xù)發(fā)展有百利而無一害。加快土地流轉制度上的創(chuàng)新是以后農地制度變革的大方向。

（二）為農村土地流轉創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境

1．完善農村土地產權制度，明晰土地權利。法律應對農村土地集體所有權主體，所有權代表和相應的義務做出明確規(guī)定，允許并鼓勵集體建設用地使用權的合法流轉。同時賦予農民穩(wěn)定而完整的土地承包權。

一是要進一步完善農戶的土地承包權，賦予農民完整的土地產權。關鍵是要賦予農民完整的土地使用權。所以必須要在法律上確認土地承包經營權的物權性質。

二是要科學界定所有權主體和使用權主體的權利和范圍。要有效促進農地使用權的流轉，土地所有權和使用權主體的權利和義務都需要科學界定。

2．深化各項配套制度改革。在切實提高農業(yè)市場化程度的基礎上，促進農村的土地流轉及農村資源的市場優(yōu)化配置。繼續(xù)大力推進農村稅費改革，并在有效提高農業(yè)生產和土地經營比較效益的基礎上，推進農村的土地流轉工作。完善、規(guī)范土地流轉的各項法律法規(guī)，使土地流轉在法律的范圍內有序、有效的進行。

3．進一步完善農村的社會保障體系。逐步將農村社會保障由依靠承包土地轉變?yōu)橐揽可鐣Ｕ希瑴p少土地的社會保障功能，增加土地的經濟發(fā)展的功能、生產的功能，還土地以正常生產要素的性質，盡可能發(fā)揮土地的經濟職能。

（三）培育和完善土地流轉的市場化服務

1．積極培育市場化的土地流轉中介服務組織。這種中介服務組織可以依托各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地承包合同管理機構建立，還可以由集體合作經濟組織承擔，從事農地流轉中介服務，加強合同糾紛調節(jié)工作。

2．積極建立土地流轉的交易信息網絡。由政府有關部門或中介服務機構調查，搜集土地流轉的工序和市場價格等信息資料，并加以統(tǒng)計，分析和預測，積極開展土地評定和評估工作，對外公開發(fā)布。

（四）進一步規(guī)范與健全土地流轉程序和管理機制

1．規(guī)范農地流轉程序。流轉雙方在自愿、平等的基礎上進行充分協(xié)商，特別是由村集體牽頭的反租倒包和委托承包等形式的流轉，要由農戶本人的簽字或協(xié)議。土地流轉合同要明確流轉地塊的位置、面積、價格即支付方式、期限、雙方的權利義務以及違約責任，解決爭議的方式等細節(jié)。流轉合同簽訂后，要經公證機關公證，也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理部門簽證，嚴格報批管理。

2．健全管理機制，加強登記管理。有關部門對每一起農村土地流轉都要依法辦理相關登記手續(xù)，需要辦理承包合同變更和土地承包經營證變更的，應及時予以更正登記，搞好土地流轉資料的信息化管理。

3．加強土地流轉后監(jiān)管，保證土地流轉合同中權利和義務的順利履行。

注釋：

①劉克春：《20世紀90年代以來國內有關農地流轉的研究及啟示》．江西農業(yè)大學學報．2007.9

②李杰立：《浙江省農村土地流轉的現狀和對策》．經濟論壇．2005.19

③郭亞紅：《農村土地使用權流轉中存在的問題探索》．武漢理工大學學報．2007.8

參考文獻：

［1］張光宏：楊明杏．《中國農地土地制度的創(chuàng)新》．管理世界，2001

［2］李萍：胡俊波．《制度約束下的理性選擇與農村土地流轉》．福建論壇，2006

［3］魏世軍：《農村土地流轉的制約因素與對策》．西南民族政法大學學報，2005

［4］陳永志，黃麗萍：《農村土地使用權流轉的動力、條件及路經選擇》．經濟學家，2007

［5］韋鎮(zhèn)坤：《構建我國農村社會主義保障制度的探索》．經濟縱橫，2004

［6］郭亞紅：《農村土地使用權流轉中存在的問題探索》．武漢理工大學學報，2007.8

［7］劉克春：《20世紀90年代以來國內有關農地流轉的研究及啟示》．江西農業(yè)大學學報．2007.9

［8］李杰立：《浙江省農村土地流轉的現狀和對策》．經濟論壇．2005．19

［9］農村土地承包經營權流轉管理辦法．2005

［10］中華人民共和國農村土地承包法．2003

（作者通訊地址：南京政治學院江蘇南京210003）