摘要：目前我國地方政府在產業(yè)集群政策方面還存在許多問題，集中表現在把集群政策等同于產業(yè)政策、政府仍然試圖主導產業(yè)集群形成與發(fā)展、過于偏重高新技術產業(yè)和中小企業(yè)、對國內外集群政策簡單復制，忽略其經濟社會背景以及行政區(qū)劃分割、行業(yè)分割的問題突出。

關鍵詞：產業(yè)集群；政策；問題

產業(yè)集群雖然很大程度是由于自發(fā)的、偶然的、歷史的因素而形成，但由于市場機制固有的缺陷以及集群經濟的空間特性，單純依靠市場力量很難保證集群經濟始終沿著最優(yōu)路徑增長，因而需要適當的公共機構來規(guī)定集群內部共同的行動準則。改革開放以來我國的產業(yè)集群發(fā)展很快，但是以省級政府發(fā)布文件的形式推行產業(yè)集群政策，主要還是進入二十一世紀以后。參考馮奎（2006）的研究，將廣東、福建、浙江、江蘇、河北、山東六省的產業(yè)集群政策歸納如表所示：

從這些政策以及地市集群政策的實踐來看，我國政府部門對產業(yè)集群認識上還有偏差，在政策指導原則、具體內容、形成過程、具體實施上還存在不少誤區(qū)，影響了政策效果。主要問題有以下幾個方面。

一、把集群政策等同于產業(yè)政策

集群政策是針對一個國家、一個地區(qū)聚集成群的企業(yè)、相關機構、政府部門等主體的帶有綜合性特征的政策，它不僅包含集群的主要產業(yè)，還包括科技、金融、人才、信息等方面的政策。產業(yè)政策主要是指一國中央或地方政府制定的，主動干預產業(yè)經濟活動的各種政策的集合，包括產業(yè)結構、產業(yè)組織、產業(yè)布局政策等方面，產業(yè)結構政策通過對產業(yè)結構的調整來調整供給結構，從而協調需求結構與供給結構的矛盾；產業(yè)組織政策通過產業(yè)組織合理化，為形成有效的公平市場競爭創(chuàng)造條件；產業(yè)布局政策主要解決如何利用生產的相對集中所引起的積聚效益，盡可能縮小由于各區(qū)域間經濟活動的密度和產業(yè)結構不同所引起的各區(qū)域間經濟發(fā)展水平的差距。由此可見，集群政策與產業(yè)政策是差距很大的兩個領域。而當前中國各地政府把產業(yè)集群和主導產業(yè)政策相混淆的情況十分普遍，例如東北某省提出要培育發(fā)展裝備制造、石油化工、能源工業(yè)、農產品精深加工、醫(yī)藥、森林工業(yè)六大產業(yè)群；華東某省提出重點培育交通運輸設備和機械、電子信息及家電、紡織服裝、化工和醫(yī)藥、食品五大優(yōu)勢產業(yè)群，這些所謂的產業(yè)群實質上就是以前的支柱產業(yè)。如此制定的集群政策，其效果必然出現偏差。

二、政府仍然試圖主導產業(yè)集群形成與發(fā)展

為了推動本地產業(yè)集群的快速形成與發(fā)展，許多地方的政府制定的集群政策帶有明顯的計劃經濟特征，如江蘇省甚至制定出在若干年內發(fā)展出若干數目的集群的時間表，每個縣區(qū)還有具體指標，完全不顧集群形成與發(fā)展的自身規(guī)律。這本身也表現了對集群概念認識的模糊，好像只要某地某種產品的生產企業(yè)達到一定數目、銷售額達到某一水準，就是形成了某某集群，諸如此類，不勝枚舉?？v觀歐美發(fā)達國家的集群政策，可以很明顯地看出其尊重市場機制、政府政策因勢利導的政策取向。而且從集群政策的制定過程來看，發(fā)達國家是“自下而上”，在制定產業(yè)集群政策時都十分注重對基層的動員，注重對集群進行分析和研究，掌握并遵循集群的內在發(fā)展規(guī)律，企業(yè)、政府、研究機構共同參與集群政策制訂。我國各級集群政策由政府一手包攬，“自上而下”，忽視集群發(fā)展的客觀規(guī)律，必然影響集群的持續(xù)發(fā)展。

三、過于偏重高新技術產業(yè)和中小企業(yè)

各地為了促進地區(qū)經濟發(fā)展，都劃出了大小不一的開發(fā)區(qū)，于是這些開發(fā)區(qū)成為集群經濟形成與發(fā)展的基地，開發(fā)區(qū)的政策成為產業(yè)集群政策的一個代表。在開發(fā)區(qū)招商引資方面的集群政策中，多數都把高新技術企業(yè)作為重點。需要指出的是，任何產業(yè)無論高新技術產業(yè)還是傳統(tǒng)產業(yè)都有可能發(fā)展為相關產業(yè)集群。對于中國目前而言，傳統(tǒng)產業(yè)集群更有生存與發(fā)展的基礎條件，更應該重視其發(fā)展和競爭優(yōu)勢的提升。另外，固然中小企業(yè)是產業(yè)集群的主要構成部分，但是大企業(yè)尤其是跨國公司在產業(yè)集群中的作用更為關鍵。如何促進中小企業(yè)與大企業(yè)的分工協作，如何促進集群內龍頭企業(yè)脫穎而出，更好地發(fā)揮帶動作用，這方面的集群政策還有不足。

四、對國內外集群政策簡單復制，忽略其經濟社會背景

國內外成功的集群政策都帶有明顯的本地特征，都與本地特有的經濟基礎、社會文化、資源條件、發(fā)展背景密切相關。浙江的產業(yè)集群發(fā)展與其資源短缺條件下的經商傳統(tǒng)相聯系，廣東的集群有對外開放的特殊政策和緊鄰港澳的獨特優(yōu)勢，北京中關村有首都和高校、研究機構密集的特征，國外的集群政策也都有其個性化基礎。發(fā)展背景的差異決定了單純從經濟和技術層面復制其他地區(qū)的產業(yè)集群必然會導致失敗。集群政策的設計可以借鑒成功的政策經驗，但不能照搬照抄，必須從本地集群的實際情況出發(fā)。

五、行政區(qū)劃分割、行業(yè)分割的問題突出

本來，在多大區(qū)域內、在多長時間內發(fā)展一些產業(yè)集群，都有其內部規(guī)律性，有些集群的發(fā)展跨越了行政區(qū)劃的限制，但由于產業(yè)集群發(fā)展已經與一個區(qū)域、與地方領導一屆任期的政績高度相關，因此一些地方制定的集群政策行政區(qū)劃分割痕跡十分嚴重，不利于集群的整體發(fā)展。一些部門、行業(yè)協會制定的集群政策帶有強烈的行業(yè)特征，如國家發(fā)改委提出的產業(yè)集群發(fā)展思路僅僅限于高新技術產業(yè)，中國紡織工業(yè)協會對產業(yè)集群試點的決定具有強烈計劃經濟特征，限制了公平競爭。事實上，產業(yè)集群不能根據傳統(tǒng)的產業(yè)分類來界定，產業(yè)集群不是單一產業(yè)在地理位置上的集中，而是相關產業(yè)的地理位置集中。產業(yè)集群不是任何政府部門或行業(yè)協會規(guī)定促生的，而是市場競爭的結果，不可能利用政策人為創(chuàng)造產業(yè)集群，而且產業(yè)集群與行政區(qū)域并不是完全吻合的關系。如此行業(yè)分割、區(qū)劃分割制定的集群政策不僅不會促進集群發(fā)展，反而會妨礙集群發(fā)展。

（作者通訊地址：中共山東省委黨校山東濟南250021）