[摘 要] 公共服務(wù)市場化是當(dāng)代各國行政改革的核心主題。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了我國公共服務(wù)市場化面臨的主要約束因素及市場化過程中存在的問題，從而為確定改革思路提供一定的參考。

[關(guān)鍵詞] 市場化 約束 公共責(zé)任 公民社會

一、我國公共服務(wù)市場化面臨的主要約束

1.正式約束

(1)市場機(jī)制不完善。市場機(jī)制是公共服務(wù)市場化的基礎(chǔ)和前提，公共服務(wù)市場化必須以發(fā)達(dá)完善的市場機(jī)制為依托，西方國家公共服務(wù)市場化的有效推進(jìn)從根本上說是以發(fā)達(dá)的市場機(jī)制為后盾的。我國市場主體還受到政府的行政性干預(yù)，主動地適應(yīng)市場能力和技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，企業(yè)也還未成熟到主動地向政府部門輸送先進(jìn)管理技術(shù)和運(yùn)作方式的地步，尚缺乏具備有效地承載由政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)的能力，其橋梁紐帶作用尚未有效地發(fā)揮。

(2)行政管理體制設(shè)計。我國政府部門是按照韋伯式官僚制組織特點建構(gòu)起來的，強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制的等級秩序，管理幅度和管理層次是組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)。在這種等級金字塔的組織中，管理的高層和中低層嚴(yán)格按照金字塔層級進(jìn)行緩慢的信息溝通和命令傳達(dá)，有權(quán)作出決策的是位于頂端的上級，下級的任務(wù)是執(zhí)行。這種缺乏整合的組織形式，不僅會帶來信息的扭曲、行動的緩慢、決策的滯后、效率的低下，還會造成中下層人員缺乏創(chuàng)新的內(nèi)在動力和外部激勵。

(3)法制建設(shè)還不完善。市場化方案必須建立在完備、健全的法律體系之上，民營化過程中防范不正當(dāng)競爭問題，以及績效評估、責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等都有待于法律加以規(guī)范。經(jīng)過幾十年的努力，我國的法制建設(shè)有了很大的進(jìn)展，但仍處于法制不健全、有效制度供給不足的階段，還未形成一套系統(tǒng)和成熟的監(jiān)督與制約公共權(quán)力的制度機(jī)制。

2.非正式約束。在對公共服務(wù)市場化的認(rèn)識上，有兩種錯誤的觀點：一是激進(jìn)觀點。對市場機(jī)制存在過度崇拜，否認(rèn)政府干預(yù)的作用。只認(rèn)識到市場機(jī)制的效率作用，忽視市場失靈，忽視 政府在彌補(bǔ)市場缺陷方面的積極作用；二是保守觀點。把“市場化”等同于“私有化”，因此，對市場化持懷疑甚至否定態(tài)度，表現(xiàn)在缺乏公私合作的認(rèn)同態(tài)度，對公共服務(wù)轉(zhuǎn)包私營部門和非政府組織的可行性的認(rèn)識還不夠，對公私合作的共識還不強(qiáng)。上述兩種極端觀點都是對公共服務(wù)市場化存在片面化的理解，與市場化的初背道而馳的。

3.實施機(jī)制。從我國近些年來社會經(jīng)濟(jì)生活中的一些腐敗看來，我國已明顯存在“軟政權(quán)”現(xiàn)象，即缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務(wù)人員普遍不遵從交給他們的規(guī)章與指令，并且常常和那些他們本應(yīng)該管束其行為的有權(quán)勢的人們與集團(tuán)串通一氣。在“軟政權(quán)”中，制度、法律、規(guī)范等都是一種軟約束，都可以討價還價，可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行。它的一個突出特點是行政的隨意性，這是產(chǎn)生腐敗和設(shè)租—尋租現(xiàn)象的溫床。公共服務(wù)市場化是為了根治公共服務(wù)過程中的腐敗與特權(quán)問題，但它的實施如果沒有健全的法制和有效的監(jiān)督，很可能會衍生出更多的腐敗與特權(quán)。市場化不一定必然帶來腐敗問題，但在公私合作、化公為私的過程中會增加腐敗的機(jī)會。

二、公共服務(wù)市場化過程中存在的問題

1.市場化限度不明確

公共服務(wù)市場化限度問題非常重要，市場化不是推卸政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的職責(zé)，而是為了更好地滿足社會對公共服務(wù)的需求。政府首先要對市場化的對象進(jìn)行深入分析，明確公共服務(wù)的性質(zhì)，辨明適合進(jìn)行市場化的領(lǐng)域，明確市場化的步驟，分步驟地實現(xiàn)公共服務(wù)的市場化，而且市場化的對象必須有明確的目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，使易于監(jiān)測和評估。

2.公共責(zé)任缺失問題

公共服務(wù)市場化之后，政府把部分公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給市場，行為責(zé)任卻還是由政府承擔(dān)，這種責(zé)權(quán)分離的狀況，容易使政府推卸責(zé)任。而公共服務(wù)移交市場后，政府不可能經(jīng)常深入公共服務(wù)的具體操作環(huán)節(jié)，也使政府難以承擔(dān)與以前相同的公共責(zé)任。另一方面，市場機(jī)制的本質(zhì)是利益驅(qū)動原則，尋求利益最大化是市場條件下每一個主體決策的出發(fā)點，這樣，在最高效率、最低成本的思想指導(dǎo)下，民間組織往往會忽視公共責(zé)任和公共利益。出現(xiàn)公眾并不能真正從公共服務(wù)市場化中得到實在利益的情況。

3.利益制衡

按照公共選擇理論，公務(wù)人員的公共身份，要求他們行為以公共利益為出發(fā)點，為公眾謀福利，努力做到社會福利最大化。但事實上他們也是利己主義和狹隘個人利益所驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，難免在公務(wù)活動中追逐個人利益， 權(quán)衡公共服務(wù)市場化對自己的利弊。非常明顯，對政府主管部門來說，公共服務(wù)市場化意味著自己的部分權(quán)力領(lǐng)地的失守和部分資源流失，尤其對掌握這些權(quán)力和資源的政府官員來說，意味著權(quán)力尋租的空間變小。 這些人如果對公共服務(wù)市場化心存抵觸，便成為改革的強(qiáng)大阻力。

4.“公民社會”不發(fā)達(dá)

公民社會有參與政治、分擔(dān)管理國家和社會事務(wù)的任務(wù)、參與社會管理與服務(wù)、監(jiān)督國家權(quán)力，以及推進(jìn)國家行政改革等內(nèi)在要求。我國公民社會正隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而迅速崛起，并且對中國的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活產(chǎn)生日益重大的影響。但是，中國公民社會同時也存在著許多問題，面臨著許多困難。如：缺乏資金、活動場所，政府支持力度不夠，缺乏信息交流，相關(guān)法律、法規(guī)不健全，組織內(nèi)部管理不規(guī)范等。“公共社會”不發(fā)達(dá)，客觀上政府就難以將適合市場化的公共服務(wù)轉(zhuǎn)由公民社會來供給，成為公共服務(wù)市場化的重要障礙。

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