歷史上很多改革是危機觸發(fā)的，很多民主制度的發(fā)展是危機下推動的。當下，建立公共財政制度，構建中國陽光財政體系適逢其時!

最近，《紐約時報》發(fā)表了一篇文章，它報道了美國費城在金融危機下發(fā)動公眾討論公共預算的事。由于金融危機的影響，費城市政府2010年城市預算有1.7億美元的缺口，如何解決這一嚴重的財政預算問題，市長召開了有500名居民參加的公眾討論會。在預算草擬和提交給市議會之前，政府舉行這樣一次會議是為了給居民一個機會來表達他們對預算的觀點。

改革動力

McLeester是一個能源公司的風險分析師，他參加這個會議，并提出“如果通過提高稅收來解決財政的缺口，人們將要搬出城市?！眳⑴c者還提出：減掉10%的警察預算；關掉23家圖書館；或者將街道維護人員從30名減到18名；讓費城老鷹隊支付租用本市舊體育館的800萬美元；將城市的銷售稅由7%增加到7.1%等等。

費城的財政危機是五年內(nèi)將面臨著十億美元的赤字，為了尋求解決辦法，市長必須要安排這樣的會議去贏得公眾的支持，因為削減開銷或者增加稅收都是很痛苦的事情。法律要求預算應該平衡。對于市長來說，預算的過程包括在辦公室中的委員會討論，餐館里早餐期間的討論，以及與鄰居和家庭成員之間的會議。

這就是公共預算，而且越是在危機的時候，愈促使發(fā)揚民主，讓公眾參與預算的討論決策。這不僅是發(fā)揮人民的智慧，而且是政府通過這種方式團結人民來共渡難關，也是為了使政府在這樣重大的決策上更具有合法性。歷史上很多改革是危機觸發(fā)的，很多民主制度的發(fā)展都是危機下推動的。

以我們的傳統(tǒng)思維方法，越是碰到危機時越想集權，越是重大的問題決策越強調(diào)在“民主”的基礎上“集中”，特別是涉及到花錢這樣重大的問題。今天，公共預算讓人民知道政府怎么花錢是一個人民政府最基本的道德要求。黨的十七大報告提出，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。要把這一精神落實到財政預算工作中去，就是要實現(xiàn)預算決策的民主化，為此要保證人民對公共預算的知情權和參與權。

“公共”內(nèi)涵

什么是公共預算？我聽到一些經(jīng)濟和財政方面的學者解釋：公共預算是指政府預算的目的更多地用于公共服務。我認為這樣理解公共預算是非常錯誤的。用于公共服務的是公共預算，難道養(yǎng)政府公務員不是為了公共服務嗎？我認為，公共預算是指政府的預算應是一個民主的、公開的決策和監(jiān)督過程。所以，預算信息的充分準確、民主化和公開化是公共預算改革的方向。

過去一些年，在國家財政部門的推動下，進行了統(tǒng)一的部門預算，政府收支分類改革和細化預算編制改革，實行國庫集中收付的財政體制改革和政府采購改革等。這些改革主要以加強對預算的行政內(nèi)部控制為目標，僅僅算是政府的“自我革命”。

但是，公共預算改革僅有“自我革命”是不夠的，要真正建立起對預算的硬約束，實行預算的公共責任，必須強化外部力量對預算的監(jiān)督，將預算過程納入政治控制過程，人民參與預算的決策，實現(xiàn)公共預算的民主化改革。這就是要讓預算在科學細化的基礎上，讓人民代表大會對預算展開實質(zhì)性的審查批準，并且在人大審查批準期間有公眾廣泛深入的參與。

這在當前經(jīng)濟危機下，加強對預算的約束，建立民主決策的規(guī)范的預算尤為重要。就像一個大家，沒有錢過緊巴的日子，大家不關心花錢。有了錢大家就要過問盯緊錢袋子。經(jīng)濟危機會出現(xiàn)政府大花錢、也可能是亂花錢，這兩年政府財政大了，社會上就不斷出現(xiàn)要預算公開的呼聲。隨著人們交的稅越來越多，納稅人數(shù)量越來越大，要求公共預算改革呼聲也越來越強烈。對政府財政預算的意見也在增加。所以，我國應借經(jīng)濟危機的時機，抓緊建立起公共預算。一個國家的財政與和諧社會建設關系極大。如果國家財政出問題，可能導致政府危機，如果財政沒有規(guī)矩、濫用資金，決策失誤，并必定導致腐敗叢生，民怨鼎沸。

中國經(jīng)濟的高度發(fā)展，帶來了越來越多的預算資金，如果不健全民主的預算決策機制，會加劇分配不公和社會貧富差距。

為什么呢？因為在國家沒有建立公共預算、實行民主決策和依法理財、透明財政的情況下，國家財政資金實質(zhì)上是政府決定的。在一個花錢不受民主程序、民眾監(jiān)督和法律有效約束的情況下，政府有錢了一定會“自肥”。其邏輯一定是政府有了錢，首先把政府官員自己的待遇提高，提高工資福利、安排好房子等；其次，把辦公樓蓋好、公款吃喝好、車子換好、出國旅游等；然后，再把身邊的事如城市的建設、道路和環(huán)境弄好；最后才考慮普通老百姓的事，教育、醫(yī)療、環(huán)保和社會保障等。

在沒有民主約束情況下，如果財政資金不是按這種方式進行安排的話，那么大量的錢也會被那些掌錢部門濫用于上述方向。

可見，當前中國社會的突出問題——貧富差距拉大特別是貧困者缺少保障，與民主的預算決策制度沒有健全，或缺乏公開透明的公共預算和預算法制約束不無關系。這些問題如果不解決將會嚴重影響到社會的穩(wěn)定，會加大經(jīng)濟危機的風險。

前沿實踐

為了推進公共預算改革，中國政法大學憲政研究所與財政部財政科學研究所建立了公共預算改革小組，根據(jù)財政部政府收支分類改革計劃，并在此基礎上擴大進行全方位的公共預算的改革試點。在上海閔行區(qū)和廣東佛山南海區(qū)進行改革。

我們遵循科學理財、民主理財、陽光財政的精神；實現(xiàn)以下三個目標：預算編制的科學和細化，建立財政賬戶；預算審查的民主化和程序化，體現(xiàn)公眾參與；預算執(zhí)行監(jiān)督的科學化，建立預算績效評估制度。這也是改革的三個方面，使這項改革成為一個系統(tǒng)過程：

首先，編制一套科學、詳細的預算，建立財政賬戶。我們借鑒國外預算編制的經(jīng)驗，進行以結果為導向的公共預算編制方法，并對預算項目進行科學分類，使每個預算單位建立詳細的預算帳戶，使人大和公眾都能看得懂，每筆資金都有清楚的安排。在預算編制時對預算項目進行績效評估和專家咨詢，聽取專家意見。主要聽取有關部門和專家對一些專門領域和部門預算安排的意見。

其次，建立一套以人大批準審查預算為基礎的、程序化的、有公眾參與的民主審查預算的制度。在審查批準程序中，要有人大有關專門委員會的提前介入，有公眾參與的程序安排，審查中有人大代表和人代會中充分討論和辯論等。這個環(huán)節(jié)主要是做到審查批準程序化和民主化。去年閔行區(qū)人大進行了預算項目的公開聽證，聽取民眾意見。為了讓人大代表能審查好預算，在人代會召開前用一天的時間對代表進行培訓。請人大和預算方面的專家對如何審查預算進行知識和方法的培訓。

最后，加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督，使之更加科學規(guī)范和具有可操作性。一是在預算由人民代表大會批準以后，常委會審查批準決算和聽取預算執(zhí)行情況的報告中，借鑒國外的預算績效評估制度，研究制定一份預算績效評估表，對預算執(zhí)行情況進行評估。二是人大通過審計機關對預算執(zhí)行進行審計監(jiān)督。人大常委會可以要求審計機關對預算項目進行專題審計。三是規(guī)范預算執(zhí)行情況的報告，政府向人大報告預算執(zhí)行情況時，就提供預算與執(zhí)行情況的報告對照表，報告主要包括沒有按預算執(zhí)行的情況及說明。

金融危機應成為公共預算改革的動力。它是政府管理改革和政治體制改革的重要組成部分，需要改革者堅定的信念，信念基于對改革迫切性的認識和對既得利益的克制。值得欣慰的是，我們正在慢慢形成這樣一個共識：預算公開是政府的責任，公民的權利。預算公開后，將會促進其他方面的改革。

（作者系中國政法大學憲政研究所所長、教授）