我國非稅收入激增，以統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制被打破為背景，又以轉(zhuǎn)型時(shí)各類經(jīng)濟(jì)主體釋放自主性與創(chuàng)造性的強(qiáng)烈需求為依托。

近年來，我國非稅收入增勢迅猛，一些市縣非稅收入甚至超過稅收收入，成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。審視現(xiàn)行的非稅收入制度，客觀說，它的產(chǎn)生是以統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制的打破為背景的， 其發(fā)展則是以體制轉(zhuǎn)型時(shí)期各類經(jīng)濟(jì)主體釋放長期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強(qiáng)烈需求為依托。就其具體原因，主要有以下幾個(gè)方面：

政出多門競相收費(fèi)的機(jī)制，與行政體制改革的長期滯后有關(guān)。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存，政府與市場的分工界定模糊不清，各級(jí)政府的事權(quán)劃而不清，界而不定，政府部門之間職責(zé)交叉嚴(yán)重。因而在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換的過程中，每次體制變革都容易衍生出一些靠收費(fèi)“吃飯”的部門，行政機(jī)構(gòu)陷入精簡——膨脹一一再精簡——再膨脹的惡性循環(huán)之中。預(yù)算內(nèi)財(cái)力無法滿足政府日益增長的開支需要，于是非稅收人就成了支撐政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一種選擇。

分稅制改革下地方政府事權(quán)擴(kuò)大與財(cái)權(quán)緊縮的背離刺激非稅收入發(fā)展。財(cái)政體制是劃分政府間財(cái)政關(guān)系的根本制度。改革開放之初的財(cái)政承包體制雖然調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和部門理財(cái)?shù)姆e極性，但同時(shí)也強(qiáng)化了地方和部門的利益，助長了“創(chuàng)收”風(fēng)氣。分稅制改革中， 中央政府在向地方政府和有關(guān)部門分散事權(quán)的同時(shí)， 對(duì)原來歸地方政府支配的財(cái)力進(jìn)行了重新配置， 地方政府為了強(qiáng)化自己的事權(quán)，在資金支配權(quán)有限的條件下， 往往選擇“自力更生”的道路，通過擴(kuò)張預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金來實(shí)現(xiàn)。越是基層， 其配置的事權(quán)越多， 相對(duì)于事權(quán)的財(cái)權(quán)卻呈現(xiàn)縮減趨勢。因此， 越是基層政府部門， 特別是作為財(cái)政最基層的兩級(jí)縣鄉(xiāng)財(cái)政， 其事權(quán)和財(cái)權(quán)的配置越不明晰， 差距也越大，地方政府有關(guān)部門的各種收費(fèi)項(xiàng)目越多，管理也越混亂。即使在中央三申五令下， 其對(duì)非稅收入的征收力度也沒有多大改變?？梢哉f，分稅制本身的體制安排直接刺激了非稅收入的征收。

政府系統(tǒng)各部門、各權(quán)利環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動(dòng)下，通過擴(kuò)張可供他們掌握支配的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入，來尋求其福利最大化。在市場經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下，公職人員工資收入不僅很快變得不再令人羨慕，而且與企業(yè)、經(jīng)商單位中非公職人員收入水平的差距顯著擴(kuò)大，刺激政府系統(tǒng)及財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”高潮，其方式手段五花八門，除創(chuàng)辦出來的經(jīng)濟(jì)實(shí)體要以種種方式對(duì)政府部門的權(quán)力環(huán)節(jié)上交部分收入之外（這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各種“費(fèi)”，以“辦公（辦案、辦事等）需要”為名索要錢物等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來的收入，一部分歸入預(yù)算外，另外相當(dāng)可觀的一部分，曾歸入“制度外”。非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下，利益驅(qū)動(dòng)尤甚。收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存之后，財(cái)政部門扣除一定比例，分批返還給收費(fèi)主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專戶儲(chǔ)存的收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后，還有不少暗中的“掛鉤”關(guān)系。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制，使收費(fèi)的多少與單位的福利水平、個(gè)人收入息息相關(guān)，這是收費(fèi)過多過濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負(fù)的重要?jiǎng)右颉?/p>

非稅收入管理主體相互交叉、多頭控制的運(yùn)行機(jī)制激發(fā)了非稅收入的異常發(fā)展。當(dāng)前具體的收費(fèi)項(xiàng)目管理， 往往由兩個(gè)以上的部門共同管理。這種相互交叉、多頭控制的運(yùn)行機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中執(zhí)行起來漏洞很多：一是把收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)管理分開，收費(fèi)管理和政府性基金分開，人為地割裂了收費(fèi)管理的內(nèi)在聯(lián)系；二是行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)按同一原則進(jìn)行調(diào)控，不利于區(qū)別對(duì)待加以合理化；三是管理收費(fèi)的不同部門，由于所處地位不同，認(rèn)識(shí)和處理問題的出發(fā)點(diǎn)存在差異，加之法律約束乏力，導(dǎo)致一些在中央得不到審批的收費(fèi)項(xiàng)目就分散到地方審批，在一個(gè)部門得不到批準(zhǔn)就轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門審批，以某種名目得不到批準(zhǔn)就換個(gè)名目審批，因而成為導(dǎo)致非稅收入無序擴(kuò)張的一種體制性因素。

財(cái)政分配法律地位的不明確及地方稅收立法權(quán)缺失影響非稅收入非正常發(fā)展。從立法權(quán)的角度看，我國的《預(yù)算法》中并沒有就財(cái)政分配的主體地位做出明確的規(guī)定，這就使得財(cái)政對(duì)非稅規(guī)模的控制缺乏法律依據(jù)。而且，在現(xiàn)行分權(quán)型體制下，收費(fèi)立項(xiàng)權(quán)是由中央與地方分享，為保障地方行政經(jīng)費(fèi)和投資資金，地方政府、地方行政部門也往往傾向于采取收費(fèi)的形式來作為融資渠道。

國家某些重大基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)留資金缺口是某些收費(fèi)和基金等非稅收入項(xiàng)目出臺(tái)的重要原因。大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程建設(shè)需要巨大的資金投入，政府財(cái)力則顯得不足，這些重大的、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的、戰(zhàn)略性工程的開工建設(shè)又時(shí)不我待，這種建設(shè)資金缺口就往往通過開征新的基金、收費(fèi)等非稅收入的方式來彌補(bǔ)。

（作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）