憲政改革要成功須依賴廣大人民的參與和支持

1908年，中國清政府出臺了第一部憲法性的文件——《欽定憲法大綱》。這部大綱是一部很糟糕的憲法，但它畢竟標志了中國憲政的起步，代表了從1840年以來半個多世紀思想的積累。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國不斷求索著民族的命運，在1894年的甲午戰(zhàn)爭中，中國被小小的日本國打敗，這對知識分子的震動尤其大。為什么中國這樣的龐然大國，原先我們把自己的文明源源不斷輸出給日本，最后竟然被日本打敗，經(jīng)過很簡單的比較之后，我們馬上得出一個結論——因為日本的憲政和法治遠遠走在我們前面。果然十年之后，日本不僅把中國打敗，把俄羅斯也打敗，這更加說明憲政對于國家富強的重要性。中國的朝野，知識分子、社會精英達成了一個共識——中國要進步，一定要制憲。為什么中國一直被動、挨打、落后？原以為是我們沒有洋槍洋炮，后來發(fā)現(xiàn)是因為沒有強大的工業(yè)和經(jīng)濟，到1908年我們終于發(fā)現(xiàn)原來我們缺乏一部憲法，缺乏一套現(xiàn)代國家的制度。

1908年，中國終于出臺了這部憲法，但是這部憲法并沒有得到實施。大綱中規(guī)定了很多制度，議會、人權、民主，當然是在君主控制之下的民主，但紙上的制度和實踐的制度相差很遠。為什么憲法從文本到制度實施那么困難？簡單地講，因為大眾一直沒有動力去參與憲政的過程，沒有大眾的參與，種種改革最后都歸結為失敗。我們缺乏這種憲政的文化，而制度和文化是相輔相成的，只有兩者之間有比較好的結合，才能夠同時進步。

憲政文化的缺位，導致歷次改革的失敗。從1894年開始，立憲就成為中國精英的共識。甲午戰(zhàn)爭之后康有為等進行了公車上書，經(jīng)光緒皇帝的支持，實施了戊戌變法、百日維新，這可能是中國歷史上第一個最有希望的時期。但很可惜百日維新很快就失敗了。戊戌變法的希望覆滅向我們昭示著以后所有憲法改革的困難所在，改革遲早會觸動既得利益，在沒有人民的支持的情況下，最后必然走向失敗。

自鴉片戰(zhàn)爭之后的100多年時間里，中國憲政被認定為一連串的失敗。為什么會失敗？首先，中國一直是富強為體，憲政為用，中國不是為了追求憲政而追求憲政，而是為了中國的富強，為了民族的救亡追求憲政。這樣一來注定了中國對憲政的追求是半信半疑的。憲政只是追求富強的一種手段，當我們發(fā)現(xiàn)憲政對富強并沒有那么大的作用，我們就會拋棄憲政。我們對憲政采用了一種急功近利的態(tài)度。這是可以理解的，憲政畢竟是舶來品，我們首先考慮的當然是民族救亡。

其次，中國立憲失敗的最根本原因還是在于制度，并不在文化上。當時出國考察的載澤說過一段很重要的話，“憲法之行，利于國、利于民，但是最不利于官”，而要通過和平改良的方式實施憲政，一定要經(jīng)過官，一定要在政府支持的前提下才能夠推動憲政。要剝奪官員的權力，限制官員的權力，他們自然會形成抵制憲政的最強有力的集團。一旦要改革，要改變這種權力格局，就必然意味著他要失去對社會資源的控制，也就必然意味著官員個人的利益要將受到損害。所以他們很自然會抵制改革。這個障礙在戊戌變法時體現(xiàn)得非常清楚，阻礙中國憲政發(fā)展的就是一個既得利益集團。改革要成功有一個很根本的前提，就是要獲得既得利益集團的合作。

從1840年到1911年，我們經(jīng)過了多次改革，都是想在既定的政治格局之下推動政治和法治的進步，但最終失敗了。既得利益的障礙使得改革進行不下去。

那么改革究竟依靠誰呢？執(zhí)政集團是非常多元的，其中有很短視的，就像當年的滿清一樣，拼命維護眼前的既得利益，最后適得其反。也有比較進取的改革官員，單依靠這些官員行不行？不行。因為他們在整個體制當中必然是少數(shù)，而且必然處于弱勢，即使他們成為最高領導人。例如光緒皇帝，當時至少是民意上的最高領導人，但他所支持的改革還是很快失敗。所以光是依靠少數(shù)改革者是不可能成功的。為什么？因為憲政最后是想通過一種比較均衡的權力分配來得到比較均衡的社會資源分配，憲政是要讓大家得到好處，大家都是憲政的得益者，憲政的事業(yè)必須要由人民一起來推廣，而不能依靠少數(shù)的官員。

清末的張謇說得非常好，實現(xiàn)憲政必然要經(jīng)過政府，但是最后人民要一起來發(fā)動，沒有人民的發(fā)動，最后的改革必然走向失敗。憲政的進步是制度和文化之間的交替。人民如何去支持憲政呢？首先要熟悉。比如清朝進行某些制度改革，但人們對這種東西很陌生，并沒有看到這種制度能夠帶來什么樣的好處，就不會參與，這項改革也必然是胎死腹中。這種參與的文化不是通過道德說教可以實現(xiàn)的，只有當制度真正為老百姓做一點事情，老百姓能夠看到他所投的一票是有意義的，才會去參與。這是兩方面互動的過程，一方面制度不能沒有文化的支持，另外一方面文化要普及，必須要依靠制度的實踐，沒有制度的實踐，只是學者的宣傳，或者少數(shù)社會公益人士的宣傳，最后沒有太多人會去響應。

憲政的四個方面：民主、法治、自由權利、中央和地方關系

總結百年憲政的經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，憲政主要有四個方面的內容：民主，法治，自由權利，中央和地方關系。

首先，民主是憲政當中最重要的一個部分，同時也是憲政的前提，世界上很少有國家可以在不實行民主的前提下走向憲政。美國的憲政就是專門建立在民主基礎之上，憲政反過來是制衡民主的。中國沒有民主的傳統(tǒng)，因為我們的傳統(tǒng)不是由民作主，而是替民作主，《尚書》有民主一詞，但是意思顯然不是由人民來選擇湯王，而是讓湯王成為人民的“主”。

因為沒有人民的參與，包括戊戌變法、晚清新政等在內的改良努力都失敗了。這些失敗向我們昭示，即使在執(zhí)政集團當中有最高的領導人在推動改革，最后都沒有辦法改變整個利益集團的巨大的慣性。后來辛亥革命催生了共和憲法，其最大貢獻就是讓中國在一夜之間從專制君主政體走向共和政體。辛亥革命不僅在憲法文本的制定上取得了成就，同時在民主實踐當中也有一定的成就，盡管范圍比較有限，但選民數(shù)量增長得非?？?，有些地方的選民投票非?；钴S，東北、江蘇投票率達到60～70%，這對于以前一直缺乏民主的中國來說，已經(jīng)是非常了不起的成就。

另一方面，當時的民主有很多欠缺，這在今天看來是十分正常的，即便在很成熟的民主國家，像美國，負面競選、相互抹黑的現(xiàn)象也非常普通。但是中國的老百姓，尤其是中國的知識分子，因為長期缺乏民主，對民主沒有感性的認識，同時期望過高，所以當民主出現(xiàn)了一些差錯，就過分悲觀。在實施了幾年民主之后，整個社會都開始懷疑民主政治的價值。幾乎所有人都認為中國只是一個假民主、假共和，知識分子過分理想化，認為民主是一個很崇高、很廉潔、很高效的東西，只要實現(xiàn)民主以后，所有的社會弊端都會消除，在這個希望破滅以后，又走向了另一個極端。

中國的傳統(tǒng)也缺乏法治觀念，當社會爭議和訴訟涉及到利益集團時，就通過權力和司法來影響法治。法治的前提是分權，尤其是要保證司法不受其他外在力量的干擾，否則不可能實現(xiàn)法治。但是在傳統(tǒng)的模式之下，所有的權力都高度集中，這就意味著傳統(tǒng)中國不可能有現(xiàn)代意義上的法治。在清末民初改革當中，法治的進步非?？欤瑹o論是理念上還是在實踐上都取得了一定的進步。到了20世紀20年代，法治國家已經(jīng)成為中國很多上層精英分子的共識。當時的進步非常了不起，比如最早的民國臨時約法，規(guī)定法官在任職當中不得減俸，不得轉職，這些都是對個人法治的保障。宋教仁命案發(fā)生在1913年，當時輿論普遍懷疑是袁世凱所為，或者是在其授意之下，由內閣的高官指使謀殺。上海檢察廳公開傳喚在位的總理，而且還公布了證據(jù)。如果可以這樣發(fā)展下去，中國成為法治國家，乃至憲政國家并不是什么不可思議的事情。當然民國的法治有些局限性，尤其是司法審查制度幾乎沒有提到。這體現(xiàn)了我們對司法審查制度認識上的不足，但是這種不足我認為也是可以原諒的，因為首先司法審查是針對民主而言的，沒有民主，司法審查就失去了目的。當時中國整個憲政框架都沒有建立，所以沒有重視司法審查并不奇怪。

人權當然也是中國傳統(tǒng)所缺乏的，儒家的傳統(tǒng)是義務導向的傳統(tǒng)，權利對我們來說一直是很陌生的詞，清末民初引入之后，受到很多的阻力。嚴復把自由主義引入中國，并且主張以自由為體，以民主為用，但是嚴復的自由主義似乎是一種社會功利主義。民國之后幾部憲法都規(guī)定了權利，但在國民黨統(tǒng)治之下，中國社會的自由度并不大，然而國民黨統(tǒng)治力量相對薄弱，胡適、羅隆基等人正是在這種夾縫中發(fā)起了爭取保障人民權利的人權運動，可最終還是難逃失敗的命運。

最后一點是中央和地方的分權，這當然也是中國傳統(tǒng)所沒有的。自秦朝以后，中國2000多年的中央集權根深蒂固，地方?jīng)]有分權的空間。我們所有的憲法也都沒有一部被稱之為聯(lián)邦憲法的。中央和地方的關系成為各大利益集團之間相互較量和妥協(xié)的話題。辛亥革命以后，袁世凱掌握了種種權力，所以主張中央集權，而國民黨大多數(shù)主張地方自治和聯(lián)邦制，各大軍閥都希望通過地方自治甚至是制定審憲來維護自己對當?shù)氐慕y(tǒng)治。憲法的能力正是各方利益集團通過博弈產生一種制度。憲政不是某一個偉大的領袖、偉大的先知給大家所規(guī)定的一套制度。

清末民初，我們國家似乎也體現(xiàn)出各大利益集團通過利益的博弈來產生制度，這是一種非常重要的能力。一個中央集權國家是沒有這種能力的。在英國，貴族和國王打仗，到最后一方被打敗了，但他們還是能達成一個妥協(xié)。但中國不是這樣，一直有一個最高權力，下面利益集團之間達成的協(xié)議對這個最高權力是沒有用的，沒有經(jīng)過最高權力認定，這個協(xié)定是作廢的。所以斗爭模式都是去爭取最高統(tǒng)治者的同情、支持。

英國的大憲章已經(jīng)有800年，有幾條還在繼續(xù)實施，這是非常了不起的成就。但是民國的憲法卻一再推倒重來。本來中國1923年的憲法是相對好一些的一部憲法，但很可惜，這部憲法是在曹錕的主持下通過的，所以也帶上了賄選的惡名，隨著曹錕的垮臺消失了。1922年、1923年，國民黨開始反對聯(lián)省自治，最后北伐革命成功，中央集權又得到加強。1927年，國民黨北伐快成功時，出現(xiàn)了上海“四一二”反革命政變。正是北伐的成功才導致了國共的破裂，才導致國民黨大規(guī)模的迫害共產黨。北伐革命成功對中國憲政有推動嗎？答案是沒有推動，相反建立了國民黨的獨裁統(tǒng)治。其實，談判、妥協(xié)的前提是各個利益集團之間地位平等，不是任何一種力量有正當性去消滅其他力量。中國沒有談判的傳統(tǒng)，不具備這種文化和心理。

中國國情到底是什么

美國法學家龐德曾說，中國需要一種具有中國性格，合乎中國國情的中國憲法，不必抄襲外國。這句話比很多國情論者和本土論者講得都更加精辟。問題是，中國國情到底是什么？這是所有的國情論者都說不清楚的。

龐德的言論發(fā)表以后，1946年大公報就刊登了一篇社論批評他的論點?！坝盟脑拋砜?，中國當時所實行的所有東西都是不合國情的，中華民國不合國情，地方分權不合國情，少數(shù)民族自治不合國情。中國一直是華夏民族，文明至上，男女平等更顯然不合國情。最后乃至抽水馬桶也不合國情，因為中國一直只有茅坑，你為什么一定要換抽水馬桶呢，茅坑不是非常符合中國的國情嗎，為什么要從茅坑換成抽水馬桶？”國情論說不出到底什么才算國情，什么不是國情。

我認為國情論至少有兩層含義。第一層含義是字面意義上的，任何民族都有自己的特點、自己的需要、自己的價值觀。而且任何民族都有權利去維護這種價值，只要國家不是殖民地、不是亡國奴，沒有誰能夠強迫你去接受別人的東西。在這層意義上，任何民族都有權力決定本民族的主流意識形態(tài)和價值觀念、國家制度。無論是中國還是西方的，人民決定接受了就是國情，所以被接受的東西，已經(jīng)在實施的東西就必然是符合國情的。在這個意義上，國情論不是一個問題。

但有時，國情論主要用來指代另外一個問題，就是在政治上沒有可行性。但是任何一項改革，只有在進行試驗以后，或者至少在充分的討論之后，我們才有可能知道它到底是不是符合國情的。

改革開放30年證明，我們的市場經(jīng)濟、公平競爭、依法行政、法治國家，這些東西原先都沒有，都是舶來品，一開始肯定也是不符合國情的，但如果你回到1978以前，人民公社那就是我們的國情，為什么要搞市場經(jīng)濟呢，為什么要搞農村家庭聯(lián)產承包制呢？是絕大多數(shù)中國的老百姓，絕大多數(shù)的中國農民選擇走這條路。國情論不是一成不變的概念。

跟一百年以前的任何時期相比，我認為中國現(xiàn)階段已經(jīng)為更好地落實憲法打下了堅實的基礎。首先國內、國際環(huán)境比較穩(wěn)定，這與以前常年戰(zhàn)爭、被動挨打的局面不可同日而語。其次我們的憲政意識得到根本的提高，這是戊戌變法的時候所沒有的。改革開放為我們準備了足夠的文化支持，我們有理由保持信心和希望。

（作者單位：北京大學法學院）