[摘要] 為了促進(jìn)社區(qū)自治組織的發(fā)展，必須增強(qiáng)地方政府實(shí)行社區(qū)自治的意愿，減少其權(quán)利能力；必須更多地考慮到加強(qiáng)社區(qū)組織對自身合法權(quán)益的保障，也應(yīng)該更多地考慮到社區(qū)組織對政府侵犯社區(qū)自治組織合法權(quán)益的防范、訴訟和賠償。所以在中國的社區(qū)治理建設(shè)上，我們應(yīng)該本著在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行理想化的構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞] 政府意愿； 政府能力； 社區(qū)自治組織； 能力準(zhǔn)備

[中圖分類號] C912.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）10-0035-02

20世紀(jì)90年代后期以來的“社區(qū)建設(shè)”運(yùn)動，為城市社區(qū)自治制度的變革提供了契機(jī)。在各種區(qū)域性社區(qū)試驗(yàn)的推動下，城市社區(qū)自治組織相應(yīng)地發(fā)生了變化，發(fā)展趨向是有利于自主社會的發(fā)育和居民自治能力的提升。由于這場制度變革受政府意愿和能力的制約，因此，社區(qū)自治組織發(fā)展緩慢。為促進(jìn)社區(qū)自治組織的發(fā)展，必須強(qiáng)化政府意愿和減少政府能力，形成“小政府、大社會”，構(gòu)建服務(wù)型政府。

一、社區(qū)自治組織的演進(jìn)：一種分析性描述

改革開放以前，由于政府沒有實(shí)行社區(qū)自治的意愿，又有很強(qiáng)的權(quán)利能力，因此，我國的社會管理長期實(shí)行著一套“行政直線式”管理體制。所謂的“行政直線式”管理體制是指按行政機(jī)構(gòu)從上到下劃為一定層次，層層設(shè)立行政管理機(jī)構(gòu)，管理權(quán)限屬于上級，逐級上推屬于最高行政權(quán)力機(jī)關(guān)。在這種管理類型中，管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制主要靠上級權(quán)力機(jī)關(guān)的約束，越往社區(qū)，權(quán)力越小，管理能力越弱。作為一種管理行為和管理模式，它視國家行政權(quán)力為管理經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會生活的唯一主體，上述活動的開展強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力體系在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中資源配置的絕對支配地位，并且總是排斥非政府組織或民間組織在經(jīng)濟(jì)、政治與社會發(fā)展等各方面的應(yīng)有地位。在這種體制下，我國城鄉(xiāng)的微觀地域性社會就不足以成為現(xiàn)代意義上的社區(qū)共同體，而只是人們居住的地區(qū)，是一種社會功能萎縮、社會機(jī)制發(fā)育不良、社區(qū)角色不清、居民參與度極低的單一行政化了的“前社區(qū)”。由此，政府作為國家利益的代表，也就成了組織和管理經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的唯一主體，當(dāng)然也就成為地域社會管理的唯一主體。至于各類工商企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體，包括農(nóng)村的人民公社和生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)際上都成為執(zhí)行政府計(jì)劃與意志的“附屬單位”。在這種情況下，國家或政府的行政權(quán)力與職能得到極度膨脹，社區(qū)組織不可能發(fā)展。

在我國改革開放和社會轉(zhuǎn)型期的初期，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國的社會轉(zhuǎn)型開始向社會領(lǐng)域拓展與延伸，從而導(dǎo)致了社會福利、社會保障、社會管理等一系列的改革。社會領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型與改革，增強(qiáng)了政府發(fā)展社區(qū)組織的意愿，同時(shí)，隨著中央政府權(quán)力的下放，中央政府權(quán)力減弱，打破了“行政直線式”管理體制的絕對支配地位，為現(xiàn)代社區(qū)管理新體制的營造奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其一，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)開始改變“政企職能不分”、“社企職能合一”的單位制架構(gòu)，開始剝離原來承擔(dān)的大量的社會服務(wù)、社會保障與社會管理的職能，還這些職能于社會、社區(qū)。換句話說，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立必然要求社會與社區(qū)的發(fā)育與之相匹配，要求不斷發(fā)育成熟的社會及社區(qū)能夠承擔(dān)企業(yè)剝離出來的那些社會性職能。其二，與現(xiàn)代企業(yè)制度要求相似的是，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也要求教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事業(yè)單位按“政府、事業(yè)單位職能分開”、“事業(yè)單位、社會職能分開”的原則，將原來承擔(dān)的社會服務(wù)、社會保障和社會管理等職能剝離出來，使其回歸社會和社區(qū)。其三，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府為其營造適宜發(fā)展的體制性環(huán)境，要求革除行政集權(quán)主義，要求重新構(gòu)造政府與企事業(yè)單位的合理性關(guān)系。因此，作為管理者的政府，應(yīng)適時(shí)地改變原來的集權(quán)主義角色，將屬于企事業(yè)單位和社會團(tuán)體及社區(qū)的職能剝離出來，使之回歸本來的角色。這一剝離過程，一方面促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面則促進(jìn)了社會與社區(qū)的發(fā)育和發(fā)展。其四，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著人們的“單位人身份”趨向多元化，人們與社區(qū)的聯(lián)系也愈加緊密。人們不僅要求社區(qū)為其生活質(zhì)量的提高、人的社會化的實(shí)現(xiàn)以及社會福利、社會保障與社會安全等提供可靠的社會支持，同時(shí)也要求社區(qū)能夠成為他們參與各種社會事務(wù)、實(shí)現(xiàn)不同社會價(jià)值的重要場所或重要載體。事實(shí)上，自20世紀(jì)90年代以來，我國的社會發(fā)展長期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面開始轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展不僅成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，而且也成為我國社會轉(zhuǎn)型的基本內(nèi)容之一。正是在這種歷史背景下，經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)可持續(xù)發(fā)展社會的理念，開始為人們普遍接受；也正是在這一背景下，現(xiàn)代社區(qū)的建設(shè)在我國的廣大城市和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)掀開了嶄新的一頁，社區(qū)的內(nèi)在價(jià)值和重要功能終于被越來越多的人所認(rèn)識，社區(qū)自治組織應(yīng)該得到迅速發(fā)展。

當(dāng)然，改革與發(fā)展，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，培育和催生各類社會要素與非政府的社會組織，推進(jìn)現(xiàn)代社區(qū)的建設(shè)，都需要改變政府的職能，需要政府的主導(dǎo)、介入和推動。然而，社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個重要特征是在新體制中仍然殘存著舊體制的某些痕跡。處于現(xiàn)代社區(qū)的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的社區(qū)自治組織，從它誕生的第一天起就受到來自社區(qū)政權(quán)的抑制。因?yàn)榈胤秸葲]有發(fā)展社區(qū)自治組織的意愿，又有比較大的權(quán)力能力。地方政府發(fā)展社區(qū)自治組織，實(shí)行“政社分治”就意味著“分權(quán)”，而“分權(quán)”就意味著部分利益的喪失，因而地方政府沒有發(fā)展社區(qū)自治組織的意愿。同時(shí)，社區(qū)自治組織的產(chǎn)生、社區(qū)自治組織的工作、經(jīng)費(fèi)和考核，都由地方政府負(fù)責(zé)，社區(qū)政府有很大的權(quán)利能力。因此，社區(qū)自治組織發(fā)展緩慢。“小政府、大社會”、“強(qiáng)政府——強(qiáng)社會”的國家——社會關(guān)系模式并沒有形成。

二、能力準(zhǔn)備與社區(qū)自治

為了促進(jìn)社區(qū)自治組織的發(fā)展，必須增強(qiáng)地方政府實(shí)行社區(qū)自治的意愿，減少其權(quán)利能力；必須更多地考慮到加強(qiáng)社區(qū)組織對自身合法權(quán)益的保障，也應(yīng)該更多地考慮到社區(qū)組織對政府侵犯社區(qū)自治組織合法權(quán)益的防范、訴訟和賠償。所以在中國的社區(qū)治理建設(shè)上，我們應(yīng)該本著在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行理想化的構(gòu)建。從中國現(xiàn)行的政府主導(dǎo)的社區(qū)行政化模式上，從制度、法律、政策、機(jī)制上引導(dǎo)、規(guī)范社區(qū)建設(shè)，形成多元主體合法、合理、有效的共同治理。使政府、社區(qū)自治組織能有序行使各自的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)。使社區(qū)治理的權(quán)力在政府和社區(qū)自治組織間形成相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的良性運(yùn)行。避免政府在任何領(lǐng)域擁有絕對的權(quán)力導(dǎo)致的不和諧。在中國社區(qū)治理中，個人理性、集體理性以及政府決策都可能存在著不容忽視的矛盾和沖突，面對著這些矛盾和沖突，不在于完全地否定哪一方，關(guān)鍵是在中國政府職能革新中設(shè)計(jì)出一種制度，建立起一種新的政府和社區(qū)自治組織間能夠相互溝通、相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。使政府和社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中合作博弈，治理的各方都要考慮到其他各方的利益和可能行為做出自己的決策，任何一個單方的決策如果不能得到其他方的同意，都有可能將社區(qū)自治組織的發(fā)展引上一條非良性之路。要發(fā)揮社區(qū)自治組織的自治功能，就應(yīng)該在中國社區(qū)自治過程中由政府和社區(qū)自治組織利益雙方相互博弈得出結(jié)果，不應(yīng)該也不可能由任何單獨(dú)一方“決策”出來。在中國社區(qū)自治的過程中，應(yīng)該充分考慮政府、社區(qū)自治組織之間的角色定位與角色關(guān)系，培育社區(qū)自治組織自治能力、規(guī)范社區(qū)自治組織的活動、樹立政府部門服務(wù)而非管理的理念，規(guī)范市場競爭機(jī)制。使社區(qū)自治組織真正成為社區(qū)自治的主體，自治組織成為公民利益表達(dá)的場所和方式，政府成為為社區(qū)自治組織提供咨詢和服務(wù)的組織部門。通過雙方博弈實(shí)現(xiàn)競爭中的利益均衡，才能促進(jìn)社區(qū)自治組織的發(fā)展，構(gòu)建和諧社區(qū)。

(作者單位：云南曲靖師范學(xué)院社科部)

責(zé)任編輯柳波