總的說來，中國宏觀調控先后經歷了總需求大于總供給下的抑制需求型和總需求小于總供給下的擴大需求型兩個階段。如果說1997年以前，面對總需求大于總供給的情形還能通過行政手段、法律手段和經濟手段壓制總需求來實宏觀經濟總量均衡的話，那么1997年以后在市場機制作用不斷擴大基礎上形成的總需求小于總供給的宏觀經濟總量非均衡的情形下，盡管政府采取了一系列的積極的貨幣政策和財政政策，但所起的作用與預期相距甚遠。宏觀調控政策作為一種制度安排在中國多少顯得有些失靈，這是制度本身的缺陷，還是其他因素制約著制度的發(fā)揮呢？下面將做具體分析：

首先談談制度安排的必要性。在新制度學派中，考慮到經濟運行的摩擦性，市場被描繪成一種為降低交易成本而選擇的制度安排(企業(yè)本質上也是這樣，Coase），同時市場并不是完美的，在有限理性和機會主義的客觀存在下市場的使用存在成本，因而為把有限理性的約束作用降到最低，同時保護交易免于機會主義風險的影響，經濟主體必會尋求諸如政府安排的制度（Williamson）。任何特定制度的安排和創(chuàng)新無非是特定條件下人們選擇的結果，而有效的制度安排無疑是經濟增長的必要條件。

市場經濟中，對資源配置起基礎作用的是市場機制，市場經濟運行的基本理論已由標準的一般均衡分析框架給定。而國家在市場的基礎上衍生出其他一些非市場形式的政府制度安排，主要包括：(1)針對市場失靈而由政府進行的微觀管制，如公共品問題;(2)針對市場經濟總量非均衡而由政府運用一定的宏觀經濟政策進行的宏觀調控。而在對宏觀總量進行調控時我們應認識到宏觀總量是由微觀個體組成，宏觀經濟不可能離開微觀基礎而存在，宏觀調控必然要依賴于現(xiàn)實的微觀基礎和制度條件。筆者認為，如果一項宏觀調控政策具有堅實的微觀基礎和制度條件的話，那它就是一種內生的制度安排，否則就是外生的制度安排。對于內生的制度安排，它具有與市場邏輯一致的傳導機制，市場化的主體對之能做出理性的反應。一般而言內生化的制度安排會比外生的效果顯著。基于這點，我下面將展開中國宏觀調控政策失靈的分析。

1992年以來在中國經濟實現(xiàn)“軟著陸”不久，總需求小于總供給的宏觀經濟形勢出現(xiàn)，為了阻止經濟增長的持續(xù)下降，政府首先選擇了貨幣政策為主的宏觀調控政策。盡管諸如下調利率、取消貨款限額、調整法定準備金率，恢復央行債券回購業(yè)務等主要貨幣政策工具均已使出，但經濟減速和物價下跌的勢頭并未得到有效遏制。對于制度本身，理論上是完善的。很多人把貨幣政策失靈的原因歸結為“流動性陷阱”——即微觀主體對利率的不敏感，確實能說明一些問題，但在筆者看來，最關鍵的還是在中國特殊的經濟環(huán)境下存在著市場化的主體及傳導機制的扭曲，這才是造成制度失效的根本原因。

對于市場經濟而言，體制內的微觀主體應該是非國有企業(yè)，體制外的應是傳統(tǒng)的國有企業(yè)。在政策作用傳導過程中，首先對于利率這一根本的貨幣工具，在中國是非市場化的，這使得貨幣政策在總體上是外生于市場經濟的政府安排，實體經濟難以對其做出靈敏反應。其次，假定這種利率制度是內生化的，但是中國金融市場的制度分割與局限（A、B股市場，以及只有少量非國有企業(yè)上市等）使得體制內的微觀主體被隔絕在以銀行為主的金融體系之外，貨幣政策對它們是一種外生安排，效應無從談起。而對于體制外的國企來說反應可從兩方面分析：一方面，對那些效益和資信狀況均良好的主體，它們并非惟一地依賴銀行借貸渠道融資，這類主體不受市場制度歧視，金融機構也愿與它們發(fā)生借貨行為，但政策對它們的效力相當微弱；另一方面，對那些效益和資信狀況均不良的主體，由于它的存在嚴重的道德風險和過大的監(jiān)督成本，金融機構出于自身穩(wěn)健經營的要求，又往往不愿與其發(fā)生借貸行為，“惜貸”現(xiàn)象自然發(fā)生，貨幣政策效果對它們的影響也不是很大（只是減輕了其利息負擔）?？梢娯泿耪咝Ч伙@著不是貨幣政策本身的原因，而是政策背后的微觀基礎和制度條件問題。

1998年日益嚴峻的“通貨緊縮”和“有效需求不足”問題使貨幣政策一籌莫展，東南亞金融危機又使出口需求受阻，這樣物價水平持續(xù)下跌，經濟增長率遞減、失業(yè)增多等等宏觀經濟問題同時出現(xiàn)。針對這種情況政府確立了以積極財政政策為主、貨幣政策為輔的宏觀經濟政策。財政政策的重要意義在于穩(wěn)定人們預期，盡管擴大支出的積極財政政策會有直接的經濟效應——解決就業(yè)等等，但是如果政府的這種投資不能穩(wěn)定人們的預期，不能拉動民間投資，那么長期下去這種財政政策與計劃經濟體制下的政府投資無異，而且還會引起政府債務危機。

財政政策難以拉動民間投資問題的癥結主要在于政府投資的基礎設施，其產業(yè)鏈太短，整個產業(yè)結構不合理，基礎設施的產業(yè)關聯(lián)性差，當把財政資金集中投向本已存在生產能力嚴重過剩的基礎原材料部分，并且主要以政府大包大攬而不是貼息、參股和項目融資等方式投入的情況下，民間投資自然不可能參與進來，結果是積極財政政策的乘數(shù)效應不大，經濟啟而不動。政府財政政策相對市場體制的微觀主體是一種典型的外生制度安排，其各種乘數(shù)效應受到體制的摩擦，因而對民間投資和居民消費需求的拉動效應不明顯，即IS曲線移而不動。上述給出的解釋主要是針對宏觀調控政策是一種外生的制度的安排，缺乏微觀主體的響應和支持，故對經濟運行難以產生預期的效果。但事實上作為財政政策和貨幣政策而言，即使作為內生變量，它們的效應在筆者認為也是短期的，而非長期的。下圖將說明這一點:

在下圖的AD—AS模型中，總需求曲線AD0與總供給曲線AS相交的A點表示經濟最初處于的充分就業(yè)均衡水平Y0。當經濟受總需求沖擊時，總需求曲線從AD0移向AD1，由于現(xiàn)實中存在著貨幣工資剛性和價格剛性，必導致廠商削減產量和就業(yè)量（Y0→Y1），經濟在B點達到均衡（非充分就業(yè)），而不能任由價格下降到C達到均衡。這樣就造成了AS在A點以下變成了一條具有正斜率的總供給曲線，靠市場力量很難迅速將Y1恢復到Y0，這時最有效的辦法是通過政府實施積極財政政策和貨幣政策使AD1移到AD0，在有效需求解決后，AS曲線恢復到古典垂直狀態(tài)，市場機制繼續(xù)發(fā)生作用，此時繼續(xù)實施積極政策只會加劇價格水平上漲，所以宏觀調控政策只限于AS具有斜率的一部分，是一種短期政策。

對宏觀調控政策進行上述分析之后，我們不禁思考在今天，中國宏觀調控政策應起一個怎樣的作用呢？

——市場經濟有效配置資源是以產權明晰的市場主體行為和形成理性預期從而能對市場價格信號做出靈敏反應為基礎的。宏觀調控如果沒有堅實的微觀基礎，那么作為一種外生制度的政策效應必將受限。中國市場結構不完全，特別是資本市場在相當大程度上仍屬管制市場，有效市場傳導機制的缺乏，政策的發(fā)揮已不再局限于政策本身了。

——政策的目標不應期望于長期經濟增長，而應定位于短期經濟的穩(wěn)定，進而為市場配置的長期經濟增長創(chuàng)造前提條件。宏觀政策作用的對象是以總需求為主的總量方面，它雖然會影響到微觀經濟主體的行為，但卻不是針對具體的產業(yè)部門和結構。結構增長與總量穩(wěn)定從某種意義上可以說是支持現(xiàn)代經濟學演進的兩條重大支柱。

——對積極的財政政策，如果不能拉動民間投資，一方面政府復歸為投資主體，財政政策的擴張與收縮演變?yōu)榻洕芷诓▌拥母?；另一方面，財政擴張的可持續(xù)性成為嚴重問題（這也可以部分解釋農村費改稅的失敗，政府進行補貼長期來說對中央財政是一個很大負擔，是一種外生機制，沒有內生化，很難持續(xù)下去），這些都值得特別注意。在向市場經濟轉軌的過程中，宏觀調控與制度建設之間存在著明顯的相互依存、相互推動，以及相互制約的關系。因此，在分析宏觀調控的有效性時，不能把宏觀調控的范圍泛化。不能把安全生產、食品安全、環(huán)境事件等主要應由微觀規(guī)制解決的問題歸為宏觀調控問題；同樣，也不能把一些需要長期解決的深層次的結構性、制度性問題歸于宏觀調控。對于宏觀調控的效果，必須科學分析、客觀評價。