摘要：我國(guó)是世界上自然災(zāi)害發(fā)生最頻繁、最多、造成的經(jīng)濟(jì)損失最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一，但作為我國(guó)政府日常工作重要組成部分的災(zāi)害管理仍存在許多重大問題。危機(jī)救治機(jī)制重要的是政府積極進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)、探尋危機(jī)的根源，通過一系列政策穩(wěn)定社會(huì)，并進(jìn)行心理救治以及動(dòng)員全社會(huì)的參與。

關(guān)鍵詞：救災(zāi)；災(zāi)害管理；政府危機(jī)管理

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）011-0162-02

2008年初的這場(chǎng)可以稱為國(guó)難的南方雪災(zāi)，實(shí)在是來的突然和棘手。民政部報(bào)導(dǎo)，1月10日以來的低溫雨雪冰凍災(zāi)害造成浙江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南等19個(gè)?。▍^(qū)、市、兵團(tuán)）不同程度受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡60人，失蹤2人，緊急轉(zhuǎn)移安置175.9萬人（含鐵路、公路滯留需救助66.7萬人）；農(nóng)作物受災(zāi)面積7270.8千公頃；倒塌和損壞房屋108.5萬間；因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失537.9億元。這場(chǎng)突發(fā)的雪災(zāi)，再次考驗(yàn)了中國(guó)的災(zāi)害管理機(jī)制。

一、我國(guó)現(xiàn)行災(zāi)害管理機(jī)制的問題

1.備災(zāi)環(huán)節(jié)

首先，缺乏完整而完備的災(zāi)害應(yīng)急法律體系，缺乏統(tǒng)一的國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)基本法保障。至目前，在防災(zāi)減災(zāi)方面我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了不少相關(guān)法律和行政法規(guī)，如《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等，但這些都是單災(zāi)種防災(zāi)法，并不是統(tǒng)一處置災(zāi)害的基本法。在每次危機(jī)過后，應(yīng)將預(yù)案及時(shí)修改，如果說今年的雪災(zāi)前，政府有足夠的法律準(zhǔn)備，以及預(yù)案措施，就不會(huì)造成后來的很多相關(guān)系統(tǒng)的癱瘓。

其次，危機(jī)來臨前的演習(xí)培訓(xùn)和搶救訓(xùn)練準(zhǔn)備不足。救災(zāi)物資儲(chǔ)備量不夠，缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，管理觀念和裝備水平比較落后；救災(zāi)儲(chǔ)備物資缺乏應(yīng)有的目錄和標(biāo)準(zhǔn)，管理不盡規(guī)范；綜合協(xié)調(diào)不足，救災(zāi)資源不能整合利用；工作力量薄弱，專業(yè)技術(shù)人員缺乏等。

再次，災(zāi)害信息的管理和使用不盡人意。衛(wèi)星地面接收系統(tǒng)在救災(zāi)中基本沒有使用；災(zāi)害信息的處理系統(tǒng)如氣象、海洋、地質(zhì)、水利、地震等的成果在救災(zāi)工作中還沒有形成合力，缺乏災(zāi)害信息管理的調(diào)度體制的建設(shè)；過分地注意數(shù)據(jù)的全面性，但卻不太注意數(shù)據(jù)的應(yīng)用性。

2.抗災(zāi)環(huán)節(jié)

一方面，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不理想。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒有具體而詳細(xì)的工作制度和工作程序，除了救災(zāi)工作在緊急協(xié)調(diào)救助方面曾經(jīng)在災(zāi)情發(fā)展過程中召開過幾次協(xié)調(diào)會(huì)議之外，其他系統(tǒng)只是召開一些年度會(huì)議或研究有關(guān)政策的會(huì)議。本次南方雪災(zāi)我們就可以看到，氣象、軍隊(duì)、交通和政府幾個(gè)部門之間沒有很好的溝通協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了春節(jié)回不了家和軍隊(duì)在最初無法及時(shí)投入救災(zāi)活動(dòng)中的后果。

另一方面，機(jī)構(gòu)職能分散和交叉。各個(gè)涉災(zāi)部門都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，難以做到信息共享；水利、公安、地震等部門建立了各自的專業(yè)緊急救援隊(duì)伍和各自的救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系，這種重復(fù)建設(shè)造成了巨大的資源浪費(fèi)，導(dǎo)致行政運(yùn)行成本增加，同時(shí)也增加了協(xié)調(diào)的難度。

3.災(zāi)后重建環(huán)節(jié)

首先，職能缺位。目前我國(guó)災(zāi)害管理和救助體系中對(duì)于災(zāi)時(shí)救助有十分詳細(xì)的規(guī)定和處理辦法，但災(zāi)后救助缺位嚴(yán)重，很多地方忽略了對(duì)災(zāi)后災(zāi)民的心理健康恢復(fù)工作。

其次，政府包攬過多，社會(huì)化程度低。政府長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)救火隊(duì)的角色，對(duì)災(zāi)民的生活實(shí)行全包，導(dǎo)致其陷于大量繁雜的具體事務(wù)之中；救災(zāi)資金和物資的分配中容易滋長(zhǎng)那種不要白不要和誰叫的聲大誰就可能得到較多救濟(jì)的不道德報(bào)災(zāi)行為，這可能會(huì)形成對(duì)災(zāi)情的虛報(bào)，容易滋生負(fù)責(zé)救災(zāi)工作官員的腐敗。

再次，基層救災(zāi)款發(fā)放使用過程中存在擠占、挪用、不及時(shí)轉(zhuǎn)撥問題；救災(zāi)物資儲(chǔ)備上中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資品種單一，數(shù)量不足；地方救災(zāi)物資儲(chǔ)備工作進(jìn)展緩慢等。

最后，在災(zāi)后重建的資金來源、災(zāi)民家園重建以及災(zāi)民就業(yè)等問題上沒有嚴(yán)格的保障。在雪災(zāi)中，雖然保險(xiǎn)業(yè)在抗災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮了積極作用，但保險(xiǎn)覆蓋面有限，險(xiǎn)種也較為單一。從保險(xiǎn)公司角度說，自然災(zāi)害具有的規(guī)律性，導(dǎo)致多災(zāi)地區(qū)愿意交費(fèi)，而少災(zāi)地區(qū)則不愿交費(fèi)，無法滿足保險(xiǎn)的大數(shù)原則；從農(nóng)民角度講，超小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障功能；受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的影響，農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)還較差。

二、美國(guó)災(zāi)害管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前美國(guó)災(zāi)害管理機(jī)制的基本特點(diǎn)是：統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。具體看，美國(guó)有如下詳細(xì)的系統(tǒng)措施：

1.法律體系。美國(guó)聯(lián)邦政府的災(zāi)害管理是通過立法形式予以保障的，包括總的災(zāi)害處理法，還有各個(gè)單位的災(zāi)害種類的立法以及救助法等。

2.管理機(jī)構(gòu)。主要的管理機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦應(yīng)急管理局，其主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)做好防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)工作，提供應(yīng)急管理指導(dǎo)與支持；建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理體系，降低人民的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

3.政策和計(jì)劃。美國(guó)的政策可以分為強(qiáng)制性政策、提醒政策、恢復(fù)政策、技術(shù)開發(fā)政策、技術(shù)推廣政策、規(guī)章政策等十個(gè)類型。而政策是通過一系列具體的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，按一定的具體計(jì)劃來實(shí)施，計(jì)劃大體是災(zāi)前減災(zāi)計(jì)劃與災(zāi)后救災(zāi)計(jì)劃類。

4.恢復(fù)重建。在美國(guó)，當(dāng)發(fā)生災(zāi)害后，首先由所在州進(jìn)行自我救援。當(dāng)州提出援助請(qǐng)求后，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）在當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)局會(huì)評(píng)估當(dāng)?shù)負(fù)p失，向總統(tǒng)提出建議報(bào)告，總統(tǒng)據(jù)此決定是否發(fā)出救援命令。

三、政府危機(jī)管理

救災(zāi)中能充分體現(xiàn)的是政府在危機(jī)管理方面的能力，所以我們必須要先了解“政府危機(jī)管理”。

1.政府危機(jī)管理，指政府在危機(jī)的產(chǎn)生、發(fā)展過程中，為減少或消除危機(jī)的危害，根據(jù)危機(jī)管理計(jì)劃和程序而對(duì)危機(jī)直接采取的對(duì)策。危機(jī)爆發(fā)后，就需要政府調(diào)動(dòng)力量，綜合運(yùn)用各種手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回政府的形象和大眾的損失，盡快渡過難關(guān)。

2.政府危機(jī)管理的原則，包括居安思危原則、公眾利益至上原則、透明度原則、真誠(chéng)坦率原則以及快速反應(yīng)原則。

3.政府危機(jī)管理機(jī)制，分為危機(jī)前的危機(jī)預(yù)防機(jī)制和危機(jī)發(fā)生后的危機(jī)救治機(jī)制。 危機(jī)預(yù)防機(jī)制具體分為危機(jī)預(yù)警機(jī)制和危機(jī)預(yù)控機(jī)制，其中，危機(jī)的預(yù)警機(jī)制包括了危機(jī)跡象的監(jiān)測(cè)、危機(jī)跡象的識(shí)別、危機(jī)跡象的診斷和危機(jī)跡象的評(píng)價(jià)；危機(jī)預(yù)控機(jī)制包括思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、物質(zhì)準(zhǔn)備、基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)備以及危機(jī)處理準(zhǔn)備。

四、提升我國(guó)救災(zāi)能力的建議

根據(jù)政府危機(jī)理論將危機(jī)處理機(jī)制分為危機(jī)前的預(yù)防機(jī)制和發(fā)生后的救治機(jī)制，并結(jié)合我國(guó)目前出現(xiàn)的問題，參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我們將提升和完善我國(guó)救災(zāi)能力的工作也分為下列兩塊：

（一） 災(zāi)害預(yù)防管理能力的提升

1.完善災(zāi)害管理和救助的法律體系，包括：（1）制定綜合的災(zāi)害管理基本法，洪水、地震等重大災(zāi)害的災(zāi)害管理法，加強(qiáng)地方減災(zāi)立法等，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)；（2）制定國(guó)家的減災(zāi)總體規(guī)劃和各級(jí)政府的減災(zāi)計(jì)劃，并將其納入國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中，對(duì)已有的減災(zāi)規(guī)劃重新補(bǔ)充和完善；（3）制定各級(jí)政府重大自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，并形成統(tǒng)一的體系，用于指導(dǎo)各部門作出緊急反應(yīng)。

2.構(gòu)建全社會(huì)統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)也可以建立統(tǒng)一的、專門的自然災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變。綜合協(xié)調(diào)部門在平時(shí)主要起預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，一旦危機(jī)事件爆發(fā)，隨即應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為國(guó)家應(yīng)對(duì)有關(guān)危機(jī)事件的具體指揮與協(xié)調(diào)，權(quán)威地分配資源。

3.建立以現(xiàn)代科技為基礎(chǔ)災(zāi)害預(yù)警、預(yù)報(bào)系統(tǒng)。氣象、水利、地質(zhì)等部門要組織專家和專業(yè)人士，運(yùn)用電子信息技術(shù)和現(xiàn)代化的手段，加強(qiáng)對(duì)不同類型災(zāi)害的分析、判斷和監(jiān)測(cè)，提高災(zāi)害信息預(yù)警、預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確度。

4.提高國(guó)民防范意識(shí)，防止次生災(zāi)害的出現(xiàn)，組織專業(yè)急救知識(shí)培訓(xùn)和實(shí)際演練，培養(yǎng)專業(yè)救援技能；雪災(zāi)中我們建立由相關(guān)專業(yè)人員組成的災(zāi)害救援隊(duì)，如醫(yī)療、電力、通訊和機(jī)械施工等專業(yè)人員，發(fā)動(dòng)社區(qū)和黨員，形成臨時(shí)救援隊(duì)伍；繼續(xù)加強(qiáng)救災(zāi)物資儲(chǔ)備管理，對(duì)于國(guó)家級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉庫及儲(chǔ)備中心的建設(shè)要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。

（二） 災(zāi)害救治管理能力的提升

1.抗災(zāi)法律制度要嚴(yán)格執(zhí)行，職能機(jī)構(gòu)間互相協(xié)調(diào)配合，充分調(diào)動(dòng)各類人力資源來全面投入抗災(zāi)隊(duì)伍，盡量減少或控制災(zāi)情。另外，政府要重視災(zāi)后救助，災(zāi)后救助缺位嚴(yán)重。災(zāi)害過后，災(zāi)區(qū)、災(zāi)民生產(chǎn)生活建設(shè)困難重重，求助無門。除此之外，很多地方忽略了對(duì)災(zāi)后災(zāi)民的心理健康恢復(fù)工作。

2.切實(shí)保證災(zāi)后重建的資金來源。災(zāi)后的恢復(fù)重建是社會(huì)保障的重要組成部分，其中，社會(huì)救濟(jì)是最低層次的保障，而社會(huì)保險(xiǎn)是救災(zāi)的重要籌資渠道。雪災(zāi)截至2月12日，保險(xiǎn)業(yè)共接到雨雪災(zāi)害保險(xiǎn)報(bào)案85.1萬件，已付賠款10.4億元。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，在救災(zāi)補(bǔ)償上也要因地制宜，形成層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會(huì)救助保障體制，在中等富裕或富裕地區(qū)推行災(zāi)害保險(xiǎn)，在貧困地區(qū)實(shí)行政府和社會(huì)救助，完善捐贈(zèng)機(jī)制。

3.切實(shí)解決災(zāi)民家園重建，以及幫助曾經(jīng)以農(nóng)林牧副為生，但遭災(zāi)害破壞無法就業(yè)的災(zāi)民重新就業(yè)。社會(huì)保障部門應(yīng)該有新的合理的途徑解決這部分勞動(dòng)力問題。建立完備的救災(zāi)物資管理監(jiān)督制度，保證救災(zāi)物資及時(shí)完整的到達(dá)災(zāi)民手中。

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On promoting the ability of managing disaster

YANG Wen-jian， HE Jing

(The School of Public Administration， the Hohai University， Nanjing 210098， China)

Abstract： China is one of the fewer countries where natural disasters most frquently happen and where economic loss is the greatest. However， there exist many problems in the management of disaster， which acts as an important integrant in governmen daily work. With the snowstorm being the background， it points out the deficiencies in the system of disaster management.It also puts forward some suggestions on our homely management of disaster on the basis of the union of the abroad success of providing disaster relief and the theory of government crisis management.

Key words： provide disaster relief;disaster management; management of government crisis.

[責(zé)任編輯安世友]