摘要：增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入是增加農(nóng)民收入的重要方面和發(fā)展趨勢，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，致使農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入難以確保和增加。因此，要以土地產(chǎn)權(quán)清晰為著眼點，增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入。土地財產(chǎn)性收入，指土地被國家征用后或土地經(jīng)營使用權(quán)經(jīng)流轉(zhuǎn)后而得到的相應(yīng)補償和收益。

關(guān)鍵詞：土地財產(chǎn)性收入；土地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)民

中圖分類號：F323.211文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0063-02

一、問題的提出

根據(jù)國家統(tǒng)計局對“財產(chǎn)性收入”的定義，它一般是指家庭擁有的動產(chǎn)(如銀行存款、有價證券等)、不動產(chǎn)(如房屋、車輛、土地、收藏品等)所獲得的收入，包括出讓財產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入等，財產(chǎn)營運所獲得的紅利收入、財產(chǎn)增值收益等。

從理論上說，農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民個人就有了相應(yīng)的對土地的占有、使用、收益和處置等權(quán)利，因此，農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有對自己所擁有土地的收益。但事實上卻并不完全如此，表現(xiàn)在：

1.農(nóng)民土地收益權(quán)難以確保

按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民在土地被征用后，能得到一定的補償。但是，不可否認的是，在全國許多地方，幾乎每次“圈地?zé)帷敝?，都會?dǎo)致農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)日益喪失，農(nóng)民土地收益被嚴重侵占。在征地過程中，隨意侵吞農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入，坑害農(nóng)民土地收益利益的事件不在少數(shù)，主要體現(xiàn)在：（1）征地部門任意壓低地價；（2）征地補償標(biāo)準不規(guī)范；（3）農(nóng)民獲得征用補償費偏低；（4）征地單位和農(nóng)村集體肆意克扣農(nóng)民的土地補償費。

2.農(nóng)民土地處置權(quán)難以實現(xiàn)

除了上述的嚴重影響土地占有、使用、收益權(quán)外，不少地方農(nóng)民的土地處分權(quán)權(quán)利也得不到保證。主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)民無法參與對自己承包土地的處置決策。政府和村民委員會取代農(nóng)民處置土地；（2）農(nóng)民缺乏決定土地用途的自主權(quán)利；（3）農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利受到限制；（4）以強制手段對待農(nóng)民的合法承包土地。

以上困難都導(dǎo)致農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入得不到保障，根本性的原因在于土地產(chǎn)權(quán)的缺陷。

二、現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)對農(nóng)民增加土地財產(chǎn)性收入的阻礙

財產(chǎn)性收入意味著先有財產(chǎn)，然后才有財產(chǎn)性收入，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，導(dǎo)致權(quán)力主宰土地所有權(quán)，農(nóng)民不能完整得到土地所有權(quán)。究其原因，現(xiàn)階段農(nóng)村土地屬于集體所有，而代表其產(chǎn)權(quán)的虛擬主體是村民委員會，村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“集體經(jīng)濟組織”，這使得農(nóng)民權(quán)益經(jīng)常受到少數(shù)“代理人”的不法侵犯，或是受到來自公權(quán)（如地方政府在土地征用、補償過程中）的不當(dāng)侵占。

《土地承包法》明確規(guī)定，“農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有?！卑醋置胬斫猓稗r(nóng)民集體”自然是由農(nóng)民個體組成，既然土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個體只要在集體里面，享有土地所有權(quán)當(dāng)然也就沒有問題了。這似乎與《土地承包法》也沒有矛盾，不會產(chǎn)生認識上的偏差或理解上的歧義。

但上述法規(guī)在操作上卻出現(xiàn)了尷尬。

有關(guān)法律中對農(nóng)村土地所有權(quán)的表述是模糊不清的?！稗r(nóng)村土地所有權(quán)”屬于“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民集體”；但“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民集體”是一個不具體、較抽象的、沒有法律意義的概念，它不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人。

問題的嚴重性還不在于概念的表述上，實際上，這里已經(jīng)為農(nóng)民失去完整的土地所有權(quán)埋下伏筆。既然土地是屬于“農(nóng)民集體”的，那當(dāng)然就不屬于農(nóng)民個體。作為個體，農(nóng)民無權(quán)為土地問題說三道四。

既然土地是屬于“農(nóng)民集體”的，誰能代表“農(nóng)民集體”?村民委員會；而誰能代表村民委員會呢?村干部!因此，村里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)里少數(shù)人順理成章就儼然能以土地所有者的面目出現(xiàn)，這樣的情況在農(nóng)村是普遍存在的。

其實，村民委員會并非集體經(jīng)濟組織，它僅僅是一個社區(qū)自治團體，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。但事實卻是，“農(nóng)民集體”取代了農(nóng)民個體，而“農(nóng)民集體”的意志又被個人的意志所取代。

由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，土地市場化功能不能充分發(fā)揮。在土地流轉(zhuǎn)過程中，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益的分配中，地方政府大約得60%~70%，村集體組織得25%~80%，失地農(nóng)民只得到5%~10%，甚至更少。中改院農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與問題入戶調(diào)查也證實，農(nóng)民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被征地的農(nóng)戶中，近70%的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1萬~2萬元補償款，27.4%的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補償款不足1萬元，實際領(lǐng)到補償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9%，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。

由于農(nóng)地、農(nóng)房不能自由買賣，其市場價格被嚴重低估，導(dǎo)致地方政府圈地的沖動非常強烈。北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授平新喬的調(diào)研結(jié)果顯示，2006年全國土地出讓收入保守估計超過1萬億元。而據(jù)經(jīng)濟學(xué)家、北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉的初步統(tǒng)計，至2007年年中，全國開發(fā)商囤地總規(guī)?？赡芙咏?0億平方米。掌握在各級地方政府土地儲備中心手中的土地則更多，大概是開發(fā)商囤地量的3~5倍，最保守計算，也可能高達20億平方米。

三、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的對策

（一）賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)是其獲得財產(chǎn)性收入的基本條件

1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)上所述，產(chǎn)權(quán)主體不清晰，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

2.把“永佃制”作為農(nóng)地物權(quán)化改革的方向。從我國的現(xiàn)實看，目前農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的重新界定和實施監(jiān)督成本都很高，因此，從一個漸進式改革的角度考慮，目前農(nóng)村土地可以試點推行“國家終極所有，農(nóng)民永久使用”的永佃產(chǎn)權(quán)制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權(quán)，指利用他人所有的土地物權(quán)來耕作或牧畜。結(jié)合中國實際，永佃制由“三級所有”的各級集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地使用的永佃權(quán)。兩者都屬于物權(quán)性質(zhì)，實行物權(quán)化保護，政府和集體不得干預(yù)永佃權(quán)利的行使。永佃制表面上看，是使用權(quán)與所有權(quán)相分離，而實際上暗含著兩權(quán)在某種程度上的統(tǒng)一。這種制度不僅有利于明晰和穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，防止土地征用中的利益侵害，也有利于減少改革成本，實現(xiàn)現(xiàn)有制度的平穩(wěn)過渡。

（二）建立農(nóng)村土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收入的配套條件

土地是我國農(nóng)民世世代代賴以生存的重要資源，如何把農(nóng)耕經(jīng)濟運行的根本，有效地引入現(xiàn)代經(jīng)濟運行之中，是農(nóng)村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的客觀需要。盡快建立起以貨幣為基準、信貸為基礎(chǔ)的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)，在給廣大農(nóng)民帶來可見利益預(yù)期的同時，將廣大農(nóng)村土地納入國家財政計量系統(tǒng)，充分利用土地資源的信用價值，為土地征用的監(jiān)管提供現(xiàn)代性質(zhì)的貨幣支持。農(nóng)民真正擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)(抵押、借貸、流轉(zhuǎn)、交易、租賃等)后，將目前分散的、閑置的、轉(zhuǎn)租代耕的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購置的良性資產(chǎn)。農(nóng)民進而通過各種方式獲得土地貸款。而一旦土地實行與產(chǎn)權(quán)制度改革配套的貨幣化，將極大推動中國土地所有權(quán)的市場化改革，改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，提高勞動生產(chǎn)率。這無論是對新農(nóng)村建設(shè)，還是讓中國農(nóng)民遠離貧困，都是非常重要的，也是必需的。

（三）大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制是農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)條件

從長期來看，我國要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的新突破，必須建立起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度。農(nóng)村土地股份合作制正是近年來農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的一個新事物。主要有三種形式：一是將集體土地與村集體經(jīng)營性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個社員的股份，經(jīng)營收益按股分紅；二是將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化，組建新的股份合作公司，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營；三是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)折價參股，組建股份有限公司，村民可以承包園區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)項目，又可以為公司打工，股民可以優(yōu)先在園區(qū)就業(yè)。

（四）完善征地補償機制是獲得土地財產(chǎn)性收入的保障條件

從理論上講，征地過程實際上是政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程，它是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價格才是合理的，才能實現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農(nóng)民在土地價格形成中并沒有太強的發(fā)言權(quán)，只是壟斷價格的被動接受者。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)并沒有得到有效保護，也沒有獲得應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益。

要改變目前這種狀況，首先，在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進入市場，這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的真實市場價格，賦予農(nóng)民更多土地價格制定的發(fā)言權(quán)，有更多的機會參與土地增值收入的分配。我們不必過分擔(dān)心農(nóng)民只顧短期利益而冒然出賣土地。在農(nóng)村社會保障體系還處于探索的現(xiàn)階段，理性的農(nóng)民會非常珍視自己土地財產(chǎn)的。其次，法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。再次，建立基于市場價格的征地補償標(biāo)準體系。市場機制是最公平的價格形成機制，只有依據(jù)公開市場價格確定的補償標(biāo)準才能得到各方的認同。

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[責(zé)任編輯吳高君]