摘要：本文依據(jù)國際金融監(jiān)管的相關(guān)理論，分析了銀監(jiān)會成立以來我國銀行業(yè)監(jiān)管的實踐，以及監(jiān)管過程中面臨的諸多困難，提出現(xiàn)階段實現(xiàn)我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性應(yīng)從改進和創(chuàng)新監(jiān)管方法、兼顧公平與效率等五個方面著手。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)；監(jiān)管；有效性

中圖分類號： F830.3文獻標(biāo)識碼：B文章編號：1674-2265（2008）11-0021-04

在開放型經(jīng)濟和金融全球化背景下，我國經(jīng)濟對外依存度不斷加大，境內(nèi)外金融市場間的相關(guān)性更加密切，金融交易復(fù)雜，各種風(fēng)險因素縱橫交織，確保銀行業(yè)安全，保護存款人利益，維護公眾對銀行業(yè)的信心，是監(jiān)管當(dāng)局義不容辭的責(zé)任。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)參照國際上銀行業(yè)發(fā)達國家的監(jiān)管手段和方法，在整體上與國際金融業(yè)在監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管內(nèi)容要求上接軌，依據(jù)我國銀行業(yè)發(fā)展實際和面臨的監(jiān)管困難，來進行銀行業(yè)監(jiān)管工作的業(yè)務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新，確保銀行業(yè)監(jiān)管的有效性。

一、國際監(jiān)管理論在我國銀行業(yè)監(jiān)管中的實踐

（一）資本約束監(jiān)管

資本監(jiān)管是當(dāng)今對銀行業(yè)實施審慎監(jiān)管的核心內(nèi)容之一。我國從1996年開始也實行了資本監(jiān)管，但在不少方面與國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，導(dǎo)致資本充足率明顯高估，此外，對資本充足率偏低的銀行，也沒有規(guī)定明確的監(jiān)管措施。在全面借鑒巴塞爾新、舊資本協(xié)議的前提下，2004年初銀監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，標(biāo)志著我國銀行業(yè)資本監(jiān)管有了新的突破。五年來，該辦法確定的資本約束機制發(fā)揮了極其重要的作用。一方面，銀行的資本約束意識明顯增強，紛紛采取“分子”和“分母”對策，通過敦促股東注資，調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，改善經(jīng)營狀況，引進合格戰(zhàn)略投資者，發(fā)行長期次級債券、可轉(zhuǎn)債，上市或增資擴股等多種方式補充資本。另一方面，銀監(jiān)會加強了對資本充足的監(jiān)管檢查。五年來中國銀行業(yè)發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越，整體競爭力顯著提升。一是資本充足率大幅提高，2005年末，資本充足率達到8%的銀行已達40家，到2007年三季度末，資本充足率達到和超過8%的銀行已達136家。二是資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)改善，主要商業(yè)銀行不良貸款率逐年下降，到2007年三季度末下降為6.63%。三是信貸結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，“三農(nóng)”貸款、小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展迅速。從我國實際出發(fā)，銀監(jiān)會把我國銀行業(yè)實施《新資本協(xié)議》的基本策略確定為“兩步走”和“雙軌制”，積極鼓勵國內(nèi)大型銀行加快內(nèi)部評級體系建設(shè)，提升風(fēng)險管理水平。

（二）風(fēng)險為本監(jiān)管

縱觀國際銀行業(yè)監(jiān)管模式的演進，可以清楚地歸納出這樣一條發(fā)展軌跡：合規(guī)性監(jiān)管階段—資本為本監(jiān)管階段—風(fēng)險為本監(jiān)管階段。

銀監(jiān)會在成立之初啟動了銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)工程——“1104工程”，逐步確立了風(fēng)險為本監(jiān)管的基本框架，實行現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管的分離，建立非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場檢查相互銜接、相互配合的有效協(xié)作機制，逐步向風(fēng)險為本監(jiān)管方式過渡。“1104工程”的實施，是實現(xiàn)風(fēng)險為本監(jiān)管體系的重大舉措。同時，建成了內(nèi)外聯(lián)通的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)了監(jiān)管數(shù)據(jù)收集校對、加工處理和編制報表的電算化，提升了非現(xiàn)場監(jiān)測分析、預(yù)警能力。

（三）法人公司治理監(jiān)管

從2002年開始，人民銀行就開始制定法人銀行公司治理的相關(guān)規(guī)定。銀監(jiān)會成立后，催生了新的組織形式和經(jīng)營機制，進一步增強國有大型銀行參與國際金融合作與競爭的能力。增強了對農(nóng)村合作金融、郵政儲蓄和外資金融機構(gòu)的監(jiān)管力度，進行了農(nóng)村信用社縣級統(tǒng)一法人的改革以及村鎮(zhèn)銀行的試點工作，成立了郵政儲蓄銀行，使之在規(guī)范經(jīng)營的基礎(chǔ)上與其他銀行業(yè)金融機構(gòu)開展正常競爭。銀監(jiān)會在負(fù)責(zé)公司治理改革的指導(dǎo)和監(jiān)督工作中，相繼發(fā)布了《關(guān)于工商銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》和《股份制商業(yè)銀行董事會盡職指引》（試行）等，致力引導(dǎo)商業(yè)銀行以國際先進銀行為標(biāo)桿，對治理架構(gòu)、經(jīng)營管理體制和內(nèi)部流程進行再造。

（四）激勵相容監(jiān)管

激勵相容監(jiān)管是激勵理論在規(guī)制經(jīng)濟學(xué)中的應(yīng)用。在對銀行業(yè)的監(jiān)管中，監(jiān)管當(dāng)局渴望獲得可靠的信息，使監(jiān)管結(jié)論更為科學(xué)、合理，且具有警示作用。激勵相容監(jiān)管的理念，在銀監(jiān)會成立后得到了高度的重視并付諸實踐，主要就是在監(jiān)管中強調(diào)融合銀行的內(nèi)部管理目標(biāo)。鼓勵資本充足率高的銀行優(yōu)先發(fā)展，擴大信貸規(guī)模。對資本不足的銀行則實施糾正和制裁措施；在監(jiān)管過程中，積極鼓勵銀行建立風(fēng)險控制的內(nèi)生機制，包括權(quán)威的內(nèi)部控制體系、良好的公司治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟資本管理方法、獨立的內(nèi)部審計和嚴(yán)密的合規(guī)體系等等，使監(jiān)管雙方的關(guān)系從抵觸排斥的“貓鼠關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)榛バ艤贤ǖ暮椭C關(guān)系，減少監(jiān)管摩擦與執(zhí)行成本。上述措施，充分激勵和促進銀行朝著監(jiān)管者要求的目標(biāo)和方向發(fā)展，實現(xiàn)了監(jiān)管收益最大化的目標(biāo)。

（五）銀行監(jiān)管的鏈接

一是間接鏈接，即監(jiān)管當(dāng)局加強對商業(yè)銀行內(nèi)控機制的評價，對社會中介的監(jiān)督，對同業(yè)公會的指導(dǎo)，加強對銀行信息披露的監(jiān)管。這是以監(jiān)管當(dāng)局為主導(dǎo)的監(jiān)管鏈接的主要方式。二是直接鏈接，主要路徑有：委托銀行內(nèi)部稽核部門進行監(jiān)管；委托社會中介機構(gòu)參與檢查；委托銀行同業(yè)公會輔助監(jiān)管。以監(jiān)管當(dāng)局為核心的監(jiān)管鏈接形成了另外一種形式的監(jiān)管強化。

二、我國銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管還面臨諸多難點

（一）銀行業(yè)監(jiān)管和央行金融穩(wěn)定職責(zé)的邊際需要進一步明確并加強合作

從目前我國監(jiān)管實際看，一方面中央銀行依然保留有部分微觀監(jiān)管職能。另一方面，央行與銀監(jiān)會之間還沒有建立制度化的信息共享、支持功能共享和定期溝通協(xié)調(diào)機制，更重要的是，沒有明確當(dāng)支付危機發(fā)生時監(jiān)管合作模式的具體架構(gòu)和程序。

（二）監(jiān)管協(xié)調(diào)機制有待健全和加強，監(jiān)管機構(gòu)之間溝通不足、信息共享低的問題較為突出

監(jiān)管協(xié)調(diào)性差是分業(yè)監(jiān)管體制的固有弊端，加之我國特有的行政體制和行政文化，導(dǎo)致各監(jiān)管部門之間及其和中央銀行等宏觀調(diào)控部門之間的協(xié)調(diào)難度大。這些部門均為獨立的正部級單位，自成系統(tǒng)，各司其職，易形成監(jiān)管真空和摩擦，給跨行業(yè)違規(guī)以可乘之機。

（三）對大型銀行監(jiān)管存在一定的難度

與發(fā)達國家相比，我國大型銀行具有許多特殊性，《商業(yè)銀行法》頒布后，大型銀行逐步過渡到商業(yè)銀行，但至今仍具有較濃的行政色彩?？傂泻透骷壏种屑仁侨珖偷胤浇?jīng)濟建設(shè)資金的主要提供者，又成為落實宏觀調(diào)控政策的主要載體，銀行分支機構(gòu)受地方政府干預(yù)的現(xiàn)象仍然存在，監(jiān)管部門無法對銀行管理層進行有效監(jiān)督約束和進行科學(xué)的評價，巴塞爾有效銀行監(jiān)管核心原則所強調(diào)的監(jiān)管獨立性和監(jiān)管權(quán)利的執(zhí)行和落實存在一定的困難。

（四）銀行業(yè)金融機構(gòu)多、業(yè)務(wù)量大，相應(yīng)增加監(jiān)管人員的工作難度

銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模和機構(gòu)網(wǎng)點龐大，區(qū)域和城鄉(xiāng)差別較大，人員構(gòu)成復(fù)雜，銀行自身管理難度較大，內(nèi)部風(fēng)險控制相對薄弱，難以做到及時、全面和有效，風(fēng)險隱患居多；較多的組織層級，諸如大型銀行內(nèi)部層層委托、層層代理的關(guān)系，形成了超長的委托代理鏈，委托人對代理人的約束和控制力逐級弱化，很容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險；大型銀行分為總行、分行、二級分行、支行，有的支行下面還有分理處、儲蓄所，最多的達六個層級，帶來監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管鏈條過長，監(jiān)管成本較大，監(jiān)管需要關(guān)注的風(fēng)險面廣，分散了監(jiān)管力量。

（五）銀行業(yè)金融機構(gòu)綜合經(jīng)營、業(yè)務(wù)交叉增大銀行業(yè)監(jiān)管難度

隨著金融業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，綜合經(jīng)營試點的推進以及金融集團的建立，金融機構(gòu)之間以及與股東之間的關(guān)聯(lián)交易和業(yè)務(wù)交叉逐步增多。由于我國目前對金融控股集團防范風(fēng)險的防火墻制度尚未系統(tǒng)建立，隨著金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)聯(lián)系的密切，風(fēng)險傳遞問題日益嚴(yán)重，給銀行業(yè)監(jiān)管帶來一定難度。如曾一度對證券公司的委托理財監(jiān)管不力，導(dǎo)致證券公司挪用客戶委托理財資金，造成巨額資金虧損，形成了系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，部分綜合性的海外金融集團已通過各種渠道分別進入我國的保險、證券、銀行等金融領(lǐng)域，甚至實業(yè)投資領(lǐng)域，對我國分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管政策帶來沖擊。

三、提高我國銀行業(yè)監(jiān)管有效性的幾點建議

（一）提高銀行業(yè)監(jiān)管有效性，就必須改進和創(chuàng)新監(jiān)管方法

實現(xiàn)銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管有效性，監(jiān)管部門應(yīng)參照國際上銀行業(yè)發(fā)達國家的監(jiān)管手段和方法，在整體上與國際金融業(yè)在監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管內(nèi)容要求上接軌，依據(jù)我國銀行業(yè)發(fā)展的實際，進行銀行業(yè)監(jiān)管工作的業(yè)務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新。

1. 目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管。監(jiān)管當(dāng)局通過設(shè)定監(jiān)管評價目標(biāo)并配以相應(yīng)的監(jiān)管獎懲措施，引導(dǎo)銀行積極努力，實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)與經(jīng)營管理目標(biāo)的激勵相容，形成良好銀行標(biāo)桿、良好內(nèi)控標(biāo)桿、良好公司治理標(biāo)桿等目標(biāo)導(dǎo)向，促進監(jiān)管者與被監(jiān)管者的良性互動。

2. 預(yù)防性監(jiān)管。它是各國管理手段的主體。我國銀行業(yè)監(jiān)督管理部門在實施預(yù)防性監(jiān)管時，可以對銀行業(yè)金融機構(gòu)的資本充足條件，清償能力管制，銀行業(yè)務(wù)活動的管制，對單一貸款、大額貸款、風(fēng)險集中的管制，對關(guān)聯(lián)貸款的限制、市場風(fēng)險管理、管理評價、貸款風(fēng)險等方面進行審慎性審核和管理。

3. 持續(xù)性監(jiān)管。對重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┻B貫相承的監(jiān)管安排，努力保持和擴大監(jiān)管效果。在監(jiān)管實踐中要形成四條持續(xù)監(jiān)管鏈：“提高貸款分類準(zhǔn)確性—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標(biāo)”的資本充足持續(xù)監(jiān)管鏈；“風(fēng)險度量—非現(xiàn)場監(jiān)測—審慎監(jiān)管會議—風(fēng)險度降低”的非現(xiàn)場持續(xù)監(jiān)管鏈；“檢查—通報—跟蹤整改—動態(tài)質(zhì)量評價—繼續(xù)整改”的現(xiàn)場檢查持續(xù)監(jiān)管鏈；高級管理人員從準(zhǔn)入審核到履職考核直至退出的動態(tài)持續(xù)監(jiān)管鏈。持續(xù)性的監(jiān)管措施使監(jiān)管壓力始終保持在適度水平，保證對問題和風(fēng)險的跟蹤處置。

4. 分類監(jiān)管。要根據(jù)風(fēng)險矩陣——被監(jiān)管機構(gòu)風(fēng)險的大小及其對金融體系的影響程度——來配置監(jiān)管資源，并在此基礎(chǔ)上強化法人監(jiān)管和功能監(jiān)管，針對被監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)模和風(fēng)險管理狀況實施差異化監(jiān)管，對大型銀行以及大的股份制銀行和外資法人銀行投入更多監(jiān)管資源。建立以風(fēng)險評級和內(nèi)控評價為基礎(chǔ)，以良好銀行創(chuàng)建和特別監(jiān)管為抓手的激勵相容的分類監(jiān)管機制。對不同市場定位的各類機構(gòu)實施對應(yīng)監(jiān)管政策，不搞簡單同一；對同類同質(zhì)機構(gòu)區(qū)分風(fēng)險高低和管理強弱，實施差別化監(jiān)管和特別監(jiān)管。

5. 并表監(jiān)管。目前金融業(yè)對外開放和金融全球化不斷發(fā)展，銀行業(yè)機構(gòu)跨境活動越來越頻繁，尤其是大型銀行，憑借上市后的資本、業(yè)務(wù)和網(wǎng)點優(yōu)勢，采取跨境股權(quán)投資、兼并收購以及業(yè)務(wù)交叉合作等形式，逐漸向證券、保險等金融領(lǐng)域滲透，這就要求監(jiān)管當(dāng)局加強并表監(jiān)管、跨業(yè)監(jiān)管和跨境監(jiān)管力度，重點監(jiān)控金融控股集團的資本充足率、風(fēng)險集中度和關(guān)聯(lián)交易。

6.監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新。銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)利用現(xiàn)代信息處理和通訊技術(shù)，建立科學(xué)高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)，保證各項決策和業(yè)務(wù)經(jīng)營活動建立在充分的監(jiān)管信息支持基礎(chǔ)之上，注重監(jiān)管信息的預(yù)測功能，適時調(diào)整銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營方針和監(jiān)管策略。

（二）提高銀行業(yè)監(jiān)管的有效性，就必須引進模塊化分析制度

銀行業(yè)監(jiān)管引進模塊化分析制度，是實現(xiàn)對銀行業(yè)風(fēng)險的科學(xué)評價，防控可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險隱患的需要。引入國際通行的CAMELS評級法和ROCA評級法，分別對法人機構(gòu)和非法人機構(gòu)實行季度模塊化分析評價、年度綜合評級，實現(xiàn)對銀行風(fēng)險的持續(xù)跟蹤和科學(xué)評價。對法人機構(gòu)采取CAMELS評價法，設(shè)置“資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量、營運管理、盈利、資產(chǎn)流動性”等五個模塊，對非法人機構(gòu)采取ROCA評價法，設(shè)置“風(fēng)險管理、資產(chǎn)質(zhì)量、合規(guī)性、內(nèi)部控制”等四個模塊，每個季度召開模塊化評價分析會，集中智慧進行模塊化分析，全面分析被監(jiān)管機構(gòu)的各類風(fēng)險指標(biāo)變動狀況并進行綜合評價，及時向被監(jiān)管機構(gòu)反饋，及時有效地防控可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險隱患。同時增強監(jiān)管活動的持續(xù)性。通過板塊管理，建立規(guī)范的監(jiān)管業(yè)務(wù)流程，形成“市場準(zhǔn)入—監(jiān)測預(yù)警—現(xiàn)場檢查—督促整改”的持續(xù)監(jiān)管工作模式，實現(xiàn)監(jiān)管信息的有效傳遞和運用。

（三）提高銀行業(yè)監(jiān)管有效性，就必須兼顧公平與效率

監(jiān)管當(dāng)局在設(shè)計監(jiān)管流程再造模式時，將抑制監(jiān)管尋租作為重要考量因素之一，以此推動公正監(jiān)管、透明監(jiān)管和廉潔監(jiān)管，方向無疑是正確的，但具體到每一項制度設(shè)計，必須有一個優(yōu)先考慮的價值取向。實踐證明，多元目標(biāo)往往導(dǎo)致終極目標(biāo)模糊，容易迷失方向，尤其是具有相互替代性的目標(biāo)，很難“魚與熊掌兼得”；多個一元目標(biāo)各自發(fā)揮至極致，輔之以必要的平衡和糾偏，往往效率更高。因此，在監(jiān)管流程再造時，應(yīng)當(dāng)首先判明在公正和效率上誰更需要優(yōu)先改進，并據(jù)此決定再造模式的著力點、主要價值取向和檢驗標(biāo)準(zhǔn)。同時，抑制監(jiān)管尋租的制度成本應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管部門內(nèi)部消化。

（四）提高銀行業(yè)監(jiān)管有效性，就必須注重信息披露效果

當(dāng)前重點是在確保信息披露質(zhì)量的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場約束作用。一是確保信息披露的質(zhì)量。監(jiān)管部門應(yīng)考察、選擇部分具備相應(yīng)資格的會計師事務(wù)所，組織法人機構(gòu)進行打分、投票，產(chǎn)生若干合格事務(wù)所，承擔(dān)對各法人機構(gòu)待披露經(jīng)營成果的審計工作。要求各法人機構(gòu)用于信息披露的年度報告，應(yīng)附有經(jīng)會計師事務(wù)所審計并編制的法定財務(wù)會計報告，委托所聘請的會計師事務(wù)所對其內(nèi)控機制和風(fēng)險管理狀況進行評價后出具的評價報告作為附錄。二是加強對信息披露的監(jiān)督。法人機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將書面年度報告全文及摘要備置于主要營業(yè)場所，供客戶及相關(guān)利益人查閱，同時應(yīng)確保股東及相關(guān)利益人能及時獲取年度報告。對違反《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》規(guī)定，在信息披露中提供虛假或隱瞞重要事實的機構(gòu)及有關(guān)責(zé)任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進行處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的各類問題，擇機向股東大會、董事會或地方政府披露，以強化多方監(jiān)督和市場約束。

（五）提高銀行業(yè)監(jiān)管有效性，就必須建立分層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺

1. 建立金融危機處置協(xié)調(diào)機制。當(dāng)發(fā)生金融危機或重大金融突發(fā)事件時，對金融危機或突發(fā)事件實施有效及時的“危機管理”。金融機構(gòu)綜合經(jīng)營后，大量的風(fēng)險通過金融集團內(nèi)對沖分散后，有時可表現(xiàn)為金融集團經(jīng)營更加穩(wěn)定。而一旦風(fēng)險爆發(fā)，其突然性、破壞性又往往比未實現(xiàn)綜合經(jīng)營更為嚴(yán)重。為了應(yīng)對這種突發(fā)的金融危機?？捎扇嗣胥y行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會參加，必要時公、檢、法、宣傳部門共同參與，建立金融危機處置協(xié)調(diào)小組，處置突發(fā)性的金融危機。

2. 建立金融業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制。通過漸進方式推進金融機構(gòu)的綜合經(jīng)營，必然涉及大量突破原有法律、法規(guī)和規(guī)章的金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。為了支持金融機構(gòu)的創(chuàng)新，同時協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門在業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新方面的監(jiān)管，有必要建立業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制。

3. 信息共享機制。在當(dāng)前季度聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，中央銀行、各監(jiān)管部門之間應(yīng)形成信息共享機制。中央銀行、各監(jiān)管部門應(yīng)對金融控股集團內(nèi)各金融機構(gòu)現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管信息以及各種監(jiān)管處罰信息實行共享。建立信息共享機制時，應(yīng)綜合考慮成本收益，避免重復(fù)設(shè)置信息管道收集信息，增加政府開支，同時給被監(jiān)管者增加成本。

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（編輯 王 馨）