摘要:鑒于農(nóng)村金融市場(chǎng)是失靈或部分失靈的,行政干預(yù)金融支農(nóng)在理論上是合乎邏輯的。在實(shí)踐層面上,山東省臨沂市歷經(jīng)8年、由行業(yè)督導(dǎo)的“百萬(wàn)農(nóng)戶貸款工程”和由政府引導(dǎo)的“百萬(wàn)農(nóng)戶致富工程”印證了行政干預(yù)金融支農(nóng)是必要和可行的,且行政干預(yù)金融支農(nóng)的平臺(tái)、載體、力度和方式等須隨農(nóng)村金融需求變化而不斷創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞:金融支農(nóng):行政干預(yù);需求導(dǎo)向
中圖分類(lèi)號(hào):F830.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B 文章編號(hào):1674-2265(2008)12-0065-04
一、引言
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)金融支農(nóng)始終陷入這樣一種政策悖論:一方面,國(guó)家政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)金融支農(nóng),對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施再貸款等政策扶持,準(zhǔn)許涉農(nóng)信貸執(zhí)行上浮利率;另一方面,商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)并不貪戀優(yōu)惠政策和高利率,紛紛抽身進(jìn)城,導(dǎo)致農(nóng)村金融供求關(guān)系嚴(yán)重失衡。這表明,農(nóng)村金融供求關(guān)系并不完全接受價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié),那里的市場(chǎng)是失靈的或部分失靈的。在市場(chǎng)失靈的狀態(tài)下,企業(yè)或組織回避風(fēng)險(xiǎn)的理性決策往往被誤讀為非理性的扭曲行為,這也是近幾年商業(yè)銀行撤離農(nóng)村、農(nóng)村信用社追逐企業(yè)信貸倍受指責(zé)的原因所在。
所謂市場(chǎng)失靈,是指在某些特定的經(jīng)濟(jì)場(chǎng)合,自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制不能帶來(lái)資源的最優(yōu)配置,甚至造成資源的浪費(fèi)。且不論農(nóng)村金融市場(chǎng)是由行業(yè)入壁壘、外部性還是由內(nèi)部性中的哪一種情形引起的,為矯正農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈所進(jìn)行的努力卻始終在不斷探索之中。然而,倍受理論界所推崇的行政干預(yù)金融支農(nóng)模式一直沒(méi)能全方位地鋪開(kāi)。個(gè)中原由,除地方財(cái)力和道德風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督等方面的物質(zhì)和制度難題外,行政干預(yù)金融支農(nóng)還不得不面對(duì)介入時(shí)機(jī)、介入方式和手段等技術(shù)性難題。山東省臨沂市是國(guó)內(nèi)較早對(duì)金融支農(nóng)進(jìn)行行政干預(yù)的地區(qū)之一。早在1998年,當(dāng)?shù)厝嗣胥y行借助代管農(nóng)村信用社的行政資源優(yōu)勢(shì),在全國(guó)率先推出了“百萬(wàn)農(nóng)戶貸款工程”,強(qiáng)制將農(nóng)村信用社信貸資金“硬性”捆綁在金融支農(nóng)上,為其擺脫經(jīng)營(yíng)困境、農(nóng)民脫貧和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。2004年,針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、金融需求急劇擴(kuò)大的實(shí)際,臨沂市政府取代人民銀行以財(cái)政貼息等手段,開(kāi)展了“百萬(wàn)農(nóng)戶致富工程”,正面引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)全方位金融支農(nóng),完成了由行業(yè)督導(dǎo)向政府引導(dǎo)金融支農(nóng)的轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)臨沂市8年間金融支農(nóng)的效應(yīng)分析,我們認(rèn)為,行政干預(yù)金融支農(nóng)是必要的和可行的,但行政干預(yù)金融支農(nóng)的平臺(tái)、載體、力度和方式等必須隨農(nóng)村金融需求的實(shí)際變化而不斷調(diào)整和更新。
二、從“百萬(wàn)農(nóng)戶貸款工程”到“百萬(wàn)農(nóng)戶致富工程”
臨沂地處沂蒙山區(qū)腹地,現(xiàn)總?cè)丝?022.7萬(wàn)人,農(nóng)業(yè)人口占80.5%,農(nóng)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位,第一產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值的12.4%,高于全省平均水平。但在10年前,臨沂三區(qū)九縣中的五個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣在整體脫貧四年后仍徘徊于貧困線的邊緣;同時(shí),農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行分門(mén)辦公也已歷時(shí)四年,其間一直由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行代為管理。在農(nóng)村金融需求上,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚在脫貧、返貧和解決溫飽階段反復(fù),急需要對(duì)大范圍的農(nóng)戶進(jìn)行小批量的資金投入。但在金融供給上,商業(yè)銀行陸續(xù)從農(nóng)村撤離,農(nóng)村信用社趁機(jī)填補(bǔ)和占領(lǐng)了其撤離后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域重點(diǎn)骨干企業(yè)的信貸市場(chǎng),金融支農(nóng)處于停擺和停頓狀態(tài)。但到1998年底,因受企業(yè)改制肆意逃廢債影響,全市農(nóng)村倩用社系統(tǒng)不良貸款急速上升到23.8億元,不良率高達(dá)37%,歷年虧損也積累到數(shù)億元。對(duì)此,人民銀行出于代為行使行業(yè)監(jiān)管的責(zé)任,意識(shí)到農(nóng)村信用社“貪大求洋”和廢棄“三農(nóng)”的危害性,于1998年11月在全市農(nóng)村信用社系統(tǒng)強(qiáng)制推出了“百萬(wàn)農(nóng)戶貸款工程”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“貸款工程”),要求各農(nóng)村信用社要在三年內(nèi)為轄內(nèi)100萬(wàn)以上農(nóng)戶發(fā)放小額貸款50億元,并付之以支農(nóng)再貸款等政策支持。到2003年,累計(jì)向161萬(wàn)戶農(nóng)戶發(fā)放貸款668.2億元:累計(jì)覆蓋面達(dá)到31%;累計(jì)回收555.9億元,回收率為83.2%;累計(jì)農(nóng)貸利息收入達(dá)到18.5億元,占當(dāng)期支農(nóng)貸款利息收入總額的73.4%;其間,農(nóng)民人均純收入、農(nóng)業(yè)增加值分別增加到2788元、124.6億元,年均分別增長(zhǎng)27.8%和12.2%??傮w看,貸款工程超預(yù)期實(shí)現(xiàn)了金融支農(nóng)目標(biāo),農(nóng)信社三年脫困、農(nóng)民脫貧奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
2003年,整個(gè)農(nóng)村金融供求結(jié)構(gòu)已發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化:一是山東省農(nóng)村信用聯(lián)合社成立并行使行業(yè)管理職能,人民銀行不再代管信用社;社會(huì)資金供求關(guān)系逐漸趨緩,有所積累的信用社不再依賴再貸款維持生計(jì)。二是在基本解決了脫貧和溫飽之后的農(nóng)民不再?gòu)氖潞?jiǎn)單再生產(chǎn),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)程度不斷提升,小額信貸已經(jīng)不能滿足農(nóng)村的主流需求。三是金融支農(nóng)的成本與收益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡,弱勢(shì)農(nóng)業(yè)的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)和低收益特征逐年顯現(xiàn),金融支農(nóng)的邊際收益率逐年降低。鑒于此,臨沂市政府意識(shí)到,過(guò)去單靠人民銀行行業(yè)督促、靠農(nóng)村信用社單打獨(dú)斗的金融支農(nóng)局面不可持續(xù),必須建立一個(gè)更加綜合、廣泛的新金融支農(nóng)載體。于是,2004年初,市委市政府組織發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、畜牧、科技、財(cái)政等職能部門(mén),人民銀行和主要涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)共同參與,以財(cái)政貼息為導(dǎo)向,以市場(chǎng)為基本取向,以公司+農(nóng)戶為貸款主體,在“貸款工程”基礎(chǔ)上升格為“百萬(wàn)農(nóng)戶致富工程”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“致富工程”)。從2004年至今,“致富工程”始終是市縣兩級(jí)政府明確要求的政府“一號(hào)工程”。
實(shí)施三年來(lái),各金融機(jī)構(gòu)累計(jì)對(duì)207.5萬(wàn)農(nóng)戶發(fā)放支農(nóng)貸款571.8億元,財(cái)政貼息4061.2萬(wàn)元,戶均增收2280萬(wàn)元。2007年,為進(jìn)一步推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民共同致富,市委市府將扶持重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村20%的低收入戶,并將貼息標(biāo)準(zhǔn)由月息3‰提高到5‰?!爸赂还こ獭钡膶?shí)施,實(shí)現(xiàn)了信貸支農(nóng)與財(cái)政惠農(nóng)政策有效聯(lián)接,達(dá)到了農(nóng)戶、金融、財(cái)政三方共贏的效果,探索出一條政府、金融、農(nóng)戶合作,政策、資金、技術(shù)、市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的新路子。2007年末,全市農(nóng)民人均純收入4722元,比上年增長(zhǎng)15.7%,增幅連續(xù)三年在13%以上;全市農(nóng)業(yè)貸款余額達(dá)275.4億元,占全部貸款的29.1%,比全省平均水平高出16.8個(gè)百分點(diǎn)。
三、臨沂市兩期金融支農(nóng)工程的對(duì)比分析
(一)金融支農(nóng)主導(dǎo)力量的變化
在始于1998的“貸款工程”中,主要有兩個(gè)金融支農(nóng)參與主體:一是具有臨時(shí)行使行業(yè)管理職能的當(dāng)?shù)厝嗣胥y行:二是臨沂市三區(qū)九縣農(nóng)村信用社。盡管人民銀行不比銀行經(jīng)營(yíng)者更智慧和理性,盡管“貸款工程”啟動(dòng)初期的農(nóng)村信用社不情愿放棄并不擅長(zhǎng)的企業(yè)信貸市場(chǎng),但人民銀行借助行業(yè)管理的資源優(yōu)勢(shì),強(qiáng)制將其與農(nóng)民“捆綁”在一起,回避了企業(yè)改制逃廢銀行債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),并從發(fā)放大批量的小額農(nóng)戶貸款中獲得了穩(wěn)定收益,農(nóng)村信用社守住了金融支農(nóng)的大本營(yíng)。因此,“貸款工程”更多地體現(xiàn)了行業(yè)管理在金融支農(nóng)的強(qiáng)制性。反觀“致富工程”,則更多體現(xiàn)了政府的主動(dòng)意識(shí),政府的號(hào)召力將其系統(tǒng)下的財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧和科技等部門(mén)納入在金融支農(nóng)的行列,在原“貸款工程”中的人民銀行和農(nóng)村信用社外,又吸引了農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和郵政儲(chǔ)蓄的加入,因此,“致富工程”比“貸款工程”更加全面、系統(tǒng),而且更多地體現(xiàn)了引導(dǎo)性。
(二)金融支農(nóng)手段和力度的變化
“貸款工程”中的金融支農(nóng)手段主要是小額貸款和人銀行對(duì)農(nóng)村信用社優(yōu)惠的支農(nóng)再貸款,貸款用途主要是解決農(nóng)民的脫貧和溫飽問(wèn)題,溝通聯(lián)系渠道是信用與農(nóng)戶簽定存款、貸款雙向“信用約定”,實(shí)行小額農(nóng)戶聯(lián)保,因此,“貸款工程”更多體現(xiàn)了小額面廣的特色。在“致富工程”下,由于政府組織發(fā)動(dòng)發(fā)改委、財(cái)政、金融、農(nóng)林、科技等職能部門(mén)配合聯(lián)動(dòng),總體整體效能得到發(fā)揮。金融支農(nóng)的手段以財(cái)政貼息為先導(dǎo),圍繞“公司+基地+農(nóng)戶”大額信貸展開(kāi);交易雙方信息溝通的渠道不再是臨時(shí)的“信用約定”,而是人民銀行所主導(dǎo)的企業(yè)綜合信用評(píng)級(jí)。2004年,臨沂市財(cái)政局制定了《臨沂市百萬(wàn)農(nóng)戶致富工程財(cái)政貼息資金管理辦法》,市、縣(區(qū))按月息3‰對(duì)貸款農(nóng)戶進(jìn)行貼息,每年在預(yù)算內(nèi)安排資金1500萬(wàn)元用于“致富工程”貸款貼息、補(bǔ)助、技術(shù)推廣和獎(jiǎng)勵(lì),各縣區(qū)按照1:1資金比例予以配套。三年來(lái),臨沂市財(cái)政累計(jì)發(fā)放貼息資金406112萬(wàn)元,財(cái)政資金發(fā)揮了“四兩撥千斤”的功效,金融機(jī)構(gòu)信貸支農(nóng)力度逐年加大。據(jù)統(tǒng)計(jì),1998-2007年全市涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放支農(nóng)貸款2407.4億元,年均增長(zhǎng)32%。
(三)金融支農(nóng)機(jī)制的變化
“貸款工程”中,在人民銀行主導(dǎo)下,成立了“百萬(wàn)農(nóng)戶貸款工程”領(lǐng)導(dǎo)小組,走的是單純“資金支農(nóng)”的路子;人民銀行定期對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè),根據(jù)金融支農(nóng)情況決定再貸款支持力度。在“致富工程”下,臨沂市政府成立“百萬(wàn)農(nóng)戶致富工程”辦公室,設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)專(zhuān)職管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),具體組織協(xié)調(diào)實(shí)施金融支農(nóng);“致富工程”辦公室定期召開(kāi)座談會(huì),及時(shí)協(xié)調(diào),定期檢查,計(jì)劃、財(cái)政、金融、農(nóng)林、科技等職能部門(mén)推動(dòng),對(duì)“致富工程”的每個(gè)項(xiàng)目,按照一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)規(guī)劃和計(jì)劃、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子、一套工作小組、一個(gè)考核辦法“五個(gè)一”方法統(tǒng)籌推進(jìn)?!爸赂还こ獭弊叩氖钦?、銀行資金、技術(shù)和市場(chǎng)相結(jié)合的金融支農(nóng)的路子。
(四)金融支農(nóng)效應(yīng)的變化
“貸款工程”解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧、解決溫飽和簡(jiǎn)單再生產(chǎn)所需資金問(wèn)題,在農(nóng)戶與信用社之間建立起了穩(wěn)固的金融聯(lián)系,農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)了“三年脫困”目標(biāo)?!爸赂还こ獭奔险到y(tǒng)及金融部門(mén)的整體力量,實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去單純?nèi)诵型苿?dòng)、信用社實(shí)施向政府協(xié)調(diào)、各職能部門(mén)共同參與和市場(chǎng)推進(jìn)等轉(zhuǎn)變,以財(cái)政貼息為先導(dǎo),在一定程度上消除了金融機(jī)構(gòu)金融支農(nóng)上的成本收益結(jié)構(gòu),“致富工程”使大批處于貧困邊緣、但有發(fā)展欲望的農(nóng)戶獲得了“低利率”的優(yōu)惠貸款支持,推動(dòng)了“公司+基地+農(nóng)戶”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模化經(jīng)營(yíng),促進(jìn)了各參與主體的“共贏”。到2007年末,全市參與“致富工程”農(nóng)戶累計(jì)達(dá)到213.4萬(wàn)戶,新上致富工程項(xiàng)目93.7萬(wàn)個(gè),實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入178.5億元,戶均增收2580元;支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織發(fā)展到i700多家,推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)400多項(xiàng),全市主要農(nóng)作物優(yōu)良品種應(yīng)用率達(dá)到99%:農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新成果的推廣應(yīng)用率達(dá)到51%,科技在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中的貢獻(xiàn)率達(dá)到54%,帶動(dòng)農(nóng)戶增收53.7億元。全市農(nóng)民人均純收入由2004年的2787元提高到2007年的4722元,增幅達(dá)69%;全市農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)5.86億元,是2004年的3.4倍。
四、臨沂市兩期支農(nóng)工程的基本啟示
(一)金融支農(nóng)需要適當(dāng)行政干預(yù)
1998年,臨沂市人民銀行利用行政代管職能兼再貸款誘導(dǎo)發(fā)起了“貸款工程”,讓方向即將迷失的農(nóng)村信用社強(qiáng)制金融支農(nóng),基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民脫貧、溫飽和信用社“三年脫困”的目標(biāo);2004年,臨沂市政府又利用其強(qiáng)勢(shì)行政力兼財(cái)政貼息順勢(shì)開(kāi)展了“致富工程”,對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)矯正,走出了一條政策、資金、技術(shù)和市場(chǎng)相結(jié)合的金融支農(nóng)新路子。
(二)行政干預(yù)金融支農(nóng)須建立以需求為導(dǎo)向的平臺(tái)載體
“貸款工程”和“致富工程”是臨沂市不同時(shí)期金融支農(nóng)的具體平臺(tái)和載體。前者主攻小額農(nóng)貸,后者傾向于支持資金需求量大、且對(duì)經(jīng)濟(jì)具有顯著帶動(dòng)作用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè);前者重在資金支持。帶有一定的自發(fā)性;后者則順應(yīng)了市場(chǎng)需求,在金融之外附加了技術(shù)、服務(wù)和政府意識(shí)等主動(dòng)性支農(nóng)因素。
(三)金融支農(nóng)平臺(tái)和載體需要適時(shí)更新
根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況對(duì)參與主體、運(yùn)作機(jī)制、組織方式和支農(nóng)手段等構(gòu)成要件進(jìn)行適時(shí)創(chuàng)新,是臨沂市兩期金融支農(nóng)工程的鮮明特征,這對(duì)或?qū)⑼瞥龅霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)情形下的新型金融支農(nóng)活動(dòng)具有一定借鑒意義。
(編輯 劉西順)