減稅與否，僅需政府在權(quán)衡利弊后下決心

雖然全年預算已完成近八成，且有望超收幾千億元，但面對經(jīng)濟回調(diào)走勢，政府減稅的動力依然不足。

中國8月財政收入增幅大降，給熱盼政府減稅的人們潑了一盆凉水。

事實上，進入后半年，中國財政收入增幅即驟然下降。6月財政收入增幅為30.7％，7月增速回落近半，至16.5％；8月進一步下降至10.1％，不及5月42.6％最高點時的四分之一，增幅首次低于14％的全年預算增幅，絕對額和增長率均創(chuàng)今年以來單月最低水平。

8月的其他宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，國內(nèi)經(jīng)濟回調(diào)跡象越發(fā)明顯。同時，美國金融危機惡化，全球?qū)嶓w經(jīng)濟衰退近在眼前。中國宏觀經(jīng)濟政策如何調(diào)整，成為全球關(guān)注的焦點，市場中建議政府減稅以應(yīng)對經(jīng)濟過度回調(diào)的呼聲迅速升溫。

作為一項帶來減稅效應(yīng)的改革，由財政部、國家稅務(wù)總局等部門制定的增值稅轉(zhuǎn)型在全國推開的方案已提交國務(wù)院。

國家稅務(wù)總局一位官員向《財經(jīng)》記者表示，增值稅轉(zhuǎn)型試點已進行多年，亟需在全國推開。目前中國經(jīng)濟走弱跡象日益明顯，此項改革在完善稅制的同時，又可降低企業(yè)投資成本，減輕企業(yè)技術(shù)升級和設(shè)備投資負擔。

這位官員說，增值稅轉(zhuǎn)型全國推開已準備就緒，基本采用東北試點的模式，采取增量抵扣的辦法，“至于何時推開，只等國務(wù)院最后下決心?！?/p>

據(jù)專家測算，若采取增量抵扣的辦法，全國增值稅轉(zhuǎn)型將帶來財政減收1500億元左右。

財政部一位官員對《財經(jīng)》記者說，暫時沒有聽說政府在近期有減稅的計劃，也未聽說有“財政刺激”的方案，“擬議中的增值稅轉(zhuǎn)型、降低個人所得稅稅負的改革，也要到明年再考慮。現(xiàn)在時間也來不及了”。

基于不容樂觀的數(shù)據(jù)，財政部于8月底便向市場傳遞出凸顯憂慮的判斷。“預計后幾個月收入可能延續(xù)7月增幅較低的態(tài)勢。同時，支出壓力加大，特別是穩(wěn)定物價、應(yīng)對自然災(zāi)害等方面新增支出較多，財政收支緊張形勢不容忽視。”

財政超收可期

盡管財政收入增幅大幅下降，今年財政超收應(yīng)無懸念。

財政部認為，下半年財政收入增長放緩，主要原因是“緊縮的宏觀調(diào)控措施效果進一步顯現(xiàn)，國民經(jīng)濟已經(jīng)出現(xiàn)增速減緩的運行態(tài)勢”。

此外，新企業(yè)所得稅法實施、證券交易印花稅稅率下調(diào)，以及個人所得稅費用扣除標準提高、儲蓄存款利息所得稅稅率下調(diào)等政策調(diào)整的減收效應(yīng)進一步顯現(xiàn)。同時，企業(yè)所得稅匯算清繳、下調(diào)出口退稅率翹尾等一次性特殊增收因素不復存在。導致占財政收入90％左右的稅收收入增速大幅回落。

雖然7月和8月財政收入增幅大幅下降，但1月至8月累計，全國財政收入近44730億元，比去年同期增長28.4％。前八個月，增幅為全年14％預算數(shù)的2倍，全國財政收入已完成全年預算收入近77％。

“今年財政收入完成預算沒有問題?！必斦抗賳T對《財經(jīng)》記者說。財政收入月度波動不能代表全年水平，因預算收入增幅為14％，今年中國財政收入出現(xiàn)超收仍可期待。

那么，到底2008年中國財政收入增長將達到多少？

較為可靠的測算，需要對各稅種逐一進行分析，將稅收要素調(diào)整為可比口徑；同時綜合考慮GDP、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤和進出口額等宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)。

經(jīng)濟波動、制度變化、政策調(diào)整以及稅收征管的因素，短期會帶來財政收入的較大波動。但在長期，宏觀經(jīng)濟基本面仍是財政收入增長的基礎(chǔ)。財政收入和GDP增長的年度數(shù)據(jù)，仍然具有相對穩(wěn)定的相關(guān)性。因此，對近幾年財政收入和GDP相關(guān)性進行分析，通過GDP增長預測數(shù)據(jù)，可簡單測算出2008年財政收入數(shù)額。

自1998年-2008年6月，中國GDP現(xiàn)價增長率平均為12.84％，財政收入增長率平均為20.86％。

按近期經(jīng)濟學家預測的中位數(shù)，2008年中國GDP增長為9.5％左右，CPI為6.5％左右。簡單測算，2008年中國名義GDP增長率為16％左右。

根據(jù)過去十年半的數(shù)據(jù)計算，全國財政收入對名義GDP現(xiàn)價的彈性系數(shù)為1.62，依此可測算出2008年全國財政收入增長率為24.3％，數(shù)額將達63771億元左右。

因2008年全國財政預算收入為58486億元，可算出全國財政超收收入將達5285億元。財政超收是指預算執(zhí)行結(jié)果超過預算安排的財政收入，財政增收是指預算執(zhí)行結(jié)果比上年增加的財政收入。

2007年，全國財政收入比預算超收7239億元。其中，中央財政超收4168億元，占58％。按此比例測算，2008年中央財政超收預計達3065億元左右。

減稅掣肘

雖然全年預算已完成近八成，且有望超收幾千億元，但面對經(jīng)濟回調(diào)走勢，政府減稅的動力依然不足。財政部已多次公開強調(diào)“新增支出較多”。

此前，財政部公布月度收支數(shù)據(jù)并無定規(guī)。今年以來，公布季度和月度數(shù)據(jù)日漸頻繁，同時還附以數(shù)據(jù)詳解，不斷強調(diào)后半年收入增幅下降趨勢日益明顯。

財政部的表態(tài)，明顯向市場傳遞這樣的信息——因未來幾個月財政收入增幅將持續(xù)下降，同時支出壓力大增，大規(guī)?！皽p稅”和“財政刺激”都將面臨現(xiàn)實的壓力。

類似的持續(xù)警告如陣陣秋雨，令市場中日益升溫的“財政刺激”和“減稅”呼吁迅速降溫。

按中國穩(wěn)健財政政策的做法，超收收入一直是政府機動使用的增量財力。近幾年，政府逐漸擴大在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和農(nóng)業(yè)等民生和社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)承擔的責任，通常先給以較大的承諾；但年初安排的預算資金并非充足，等年底財政收入出現(xiàn)超收，再通過追加支出予以彌補，以兌現(xiàn)政府“加大財政民生支出”的承諾。

中國的超收收入現(xiàn)象，實質(zhì)是年初做低預算收入增長率，同時降低應(yīng)有的支出水平，尤其是民生支出。使得超收收入成為財政民生支出“大幅”增加的保障機制。政府宣稱近幾年增加民生支出是“調(diào)整支出結(jié)構(gòu)”的結(jié)果，但這種調(diào)整，并非調(diào)整財政支出的存量結(jié)構(gòu)，而是將增加的收入更多地用于民生支出。

因此，盡管今年財政超收有望達到幾千億元，但這部分資金的使用，后面已有眾多政府承諾的民生支出項目“排隊”。作為提振經(jīng)濟景氣的政策工具，減稅是一種常用手段。因中國民生支出增加主要依賴增量財力解決，調(diào)降財政收入增速面臨現(xiàn)實壓力。另一可行措施便是在減稅的同時，削減其他方面的財政支出，即調(diào)整存量財力分配格局，為減稅創(chuàng)造條件。

在目前政府努力改善民生的政策背景下，削減支出首先應(yīng)降低政府的行政成本。目前中國的預算分配模式，被專家稱為“政府自肥”，即政府在分配預算資金時，優(yōu)先滿足自身的支出需要，民生支出其次。既然減稅須以削減政府行政支出為前提，那么，中國政府的行政成本究竟有多高？是否有壓縮的空間？社會公眾和學者一直認為政府行政成本過高，但苦于難以通過準確數(shù)據(jù)得出結(jié)論，遍尋全球，也難以找到一國政府作為比對標準進行衡量。

中國政府從未對其行政成本進行說明和評估，對于民間的評議，也未予回應(yīng)和表態(tài)。

學者只能依據(jù)公開數(shù)據(jù)進行簡單比較。2007年，國家財政收入超過5萬億元，占GDP的21％，相當于3.7億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、12.3億農(nóng)民的純收入。此外，政府還擁有大量預算外收入和資源，2007年政府獲得土地收入1萬億元，國有企業(yè)的總利潤也達1.6萬億元左右。在政府掌控的所有收入和資源中，每年有多少被政府的行政支出消耗，公眾和學者難以考量。

盡管難以進行總體評估，比比皆是的現(xiàn)象和案例，令人懷疑政府行政成本高昂和浪費財政資金嚴重。

國家審計署今年8月27日公布的2007年度中央預算執(zhí)行審計報告顯示，“財政部公務(wù)用車超編21臺”，“至2007年末，財政部預算結(jié)余資金41427.41萬元”；“國家稅務(wù)總局新辦公樓項目未經(jīng)批準立項，預算資金閑置2.98億元?！?/p>

以上現(xiàn)象，在其他政府部門也普遍存在，因在近年審計報告中頻頻曝光，公眾的“震驚情感”被持續(xù)透支，批評之聲也日趨“疲勞”。

雖然財政收入增長一直高歌猛進，但談及減稅，財政部總是憂心忡忡地稱“未來有很多減收因素且支出壓力很大”。

伴隨財政部“財政收支壓力形勢嚴峻”的論調(diào)，近幾年政府在央行存款的年末余額卻逐年攀高。截至今年7月末，政府在央行的存款余額達29130多億元，為同期全國財政收入七成多。

從審計署預算審計報告可以看出，政府部門的預算資金，不但經(jīng)常超過實際需要，而且超前安排，導致財政資金大量結(jié)余。此外，政府部門向市場購買服務(wù)和商品時，常常不及時向企業(yè)和個人支付資金，企業(yè)先行墊支政府建設(shè)項目資金也是常態(tài)，導致企業(yè)資金緊張甚至資金鏈斷裂，不得已拖欠勞動者工資，引來大量糾紛。

中國民生支出依然偏低，政府部門分給自身的錢卻花不完，也印證了學者所稱“政府自肥”現(xiàn)象的客觀存在。

“基數(shù)加增長”是中國財政資金的基本分配模式，各部門獲得的財政資源，在原有基礎(chǔ)上每年有所增加。因既得利益格局難以撼動，調(diào)減任何部門的支出都非常艱難。今年5月，為籌集地震災(zāi)區(qū)救災(zāi)資金，中央政府曾有過一次調(diào)整存量財政資金的舉動，但實際效果讓公眾頗為失望。

當時中央政府決定，中央國家機關(guān)今年的公用經(jīng)費支出一律比預算減少5％，用于抗震救災(zāi)。經(jīng)過近一個月的努力，壓縮中央公用經(jīng)費支出總計僅籌得25.45億元，且其中10億元是今年計劃增加的公用經(jīng)費支出。此外，中央政府700億元的恢復重建基金來源，600億元是調(diào)入年初沒有安排的中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，調(diào)整其他預算資金僅獲得100億元。

大災(zāi)之年，中央政府調(diào)整預算籌得的資金，不到本級全部支出的0.2％。而要通過減稅支持經(jīng)濟增長，沒有幾千億元的規(guī)模恐難有成效。政府的承諾需要增量資金去兌現(xiàn)，調(diào)整存量又受制于既得利益格局，預算分配的模式在短期恐難有改變。

有增有減的“減稅”

面對中國的現(xiàn)實，作為折中的方案，學者提出了結(jié)構(gòu)性減稅的建議。此措施也為政府所認可，即在推出減稅措施的同時，推出其他帶來增收的稅收改革。在減輕企業(yè)和個人稅負的同時，緩沖收入減少過大對政府的沖擊，兼收結(jié)構(gòu)調(diào)整之效。

近幾年進行的減稅改革，主要是增值稅轉(zhuǎn)型、降低企業(yè)所得稅稅率、提高個人所得稅“起征點”等，而進行的增稅改革，主要有擴大消費稅范圍和提高稅負、提高涉及房地產(chǎn)的稅負等，擬議中的改革有提高資源稅稅負、開征環(huán)境稅等。

增稅改革，除可增加政府收入，提高資源稅稅負和推出環(huán)境稅，也有利于推動中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。同時，中國一些要素價格因扭曲資源配置飽受詬病。8月居民消費價格同比漲幅回落至4.9％，為國內(nèi)成品油、電力、煤炭、天然氣等能源資源價格改革提供了契機。理順資源和能源價格改革，既可改善以上行業(yè)的盈利狀況，增加政府企業(yè)所得稅收入和分紅收入，也可抑制低效率需求改善經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。此外，若增收改革不足以對沖減稅數(shù)額，還可通過赤字融資。2003年-2007年，中央財政赤字率逐年下降，從2003年的2.4％回落到2007年的0.8％。2008年中央財政赤字為1800億元，按政府確定的全國財政增收14％，GDP增長8％左右的保守數(shù)字計算，2008年的赤字率將進一步下降至0.6％左右。

因此，若將中國政府2008年的赤字率提高至2003年2.4％的水平，相應(yīng)赤字規(guī)模為6985億元，減去今年1800億元的預算赤字，中央政府還有5185億元的赤字空間。

以增加財政收入的改革作為對沖，以發(fā)行國債作為籌集財政收入的手段，推出減稅舉措才具備了可能性。作為推動企業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)改造的稅收改革，增值稅轉(zhuǎn)型改革早已為政府和學界共識，而通過降低個人所得稅稅負刺激消費也是常識。

中國粗放的增長模式難以為繼，依靠外部需求的增長前景暗淡。“中國式減稅”與其說是為了刺激經(jīng)濟增長，不如說是借機改革不合理的稅收制度。不僅著眼于短期刺激經(jīng)濟增長的需要，更須著眼于建立經(jīng)濟長期增長的制度基礎(chǔ)。

為應(yīng)對亞洲金融危機和隨之而來的通貨緊縮，1998年-2003年，中國政府主要選擇了增發(fā)國債擴大政府投資，以維持經(jīng)濟增長速度。當時眾多經(jīng)濟學家建言，政府應(yīng)通過減稅促進民間投資和消費。

反思當時的政策，經(jīng)濟增速保持了好看的增長，但隨之而來的投資和經(jīng)濟增長過快，使政府陷入“防熱防快”的泥潭，宏觀調(diào)控轟轟烈烈，也就是在此階段，中國的消費率不升反降。

種種跡象表明，越是面臨危機，政府越是偏好掌握更多資源。近期，為應(yīng)對美國金融危機的影響，防止中國經(jīng)濟出現(xiàn)問題，社會各界呼吁政府以減稅應(yīng)對。

中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題，是內(nèi)部投資和消費失衡，外部是進出口失衡；而導致“兩個失衡”的癥結(jié)，是國內(nèi)消費不足。財政投資拉動經(jīng)濟顯然和問題癥結(jié)相悖，那么，減稅是否能夠?qū)崿F(xiàn)刺激居民消費的目標？中國的稅收體制，名義上是流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體，實際是以流轉(zhuǎn)稅為主體，所得稅占全部稅收的比重為26％；其中個人所得稅比重僅為7％，全部稅收中來自個人的比重很低。

中國政府、企業(yè)和個人分配關(guān)系中，國民收入主要向政府和企業(yè)集中。因此，減稅主要是減輕企業(yè)負擔，也就是國民收入分配中，部分政府收入向企業(yè)轉(zhuǎn)移。

目前中國企業(yè)出現(xiàn)盈余時，傾向于擴張投資或積累，將盈余向職工分配的動力不足，導致個人收入增長緩慢，也是中國居民消費增長乏力的重要原因。

減稅的同時，如果不改善企業(yè)盈余向職工的合理分配，減稅對刺激消費的作用將不明顯，政策目標也難以達到，對企業(yè)減稅仍將導致國內(nèi)投資和消費失衡的擴大。而居民收入增長過慢，企業(yè)新增產(chǎn)能無法在國內(nèi)全部消化，只好設(shè)法出口以消化產(chǎn)能，外部失衡也將繼續(xù)惡化。

可見，“中國式減稅”受制于支出剛性壓力和既得利益阻力，既無法通過降低稅收增長率實現(xiàn)，也難以通過削減政府支出對沖。折中的有增有減的結(jié)構(gòu)性“減稅”，也須同時推進收入分配改革，才得以實現(xiàn)減稅支持經(jīng)濟增長的同時，改善經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)，將中國經(jīng)濟依靠投資和出口為主的增長模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y、消費和出口均衡增長的軌道。■