從企業(yè)自檢到監(jiān)管部門的層層關(guān)卡，均未能防御三聚氰胺致病毒素侵入嬰幼兒奶粉

回溯整個(gè)“毒奶粉”事件，真相曝光后，各有關(guān)政府部門的行動(dòng)透明而高效，措施嚴(yán)厲而果斷。較之自患兒病例初現(xiàn)到政府公開(kāi)承認(rèn)的270多天暗箱時(shí)日，從企業(yè)隱瞞至監(jiān)管部門的行動(dòng)遲緩所暴露出對(duì)消費(fèi)者生命和企業(yè)及監(jiān)管者責(zé)任的漠視，對(duì)比是何等鮮明又何等令人遺憾！

《財(cái)經(jīng)》記者自質(zhì)檢總局和衛(wèi)生部獲悉，衛(wèi)生部最早確認(rèn)“三鹿”奶粉含有三聚氰胺，是在9月9日。此前，三鹿的第二大股東新西蘭恒天然集團(tuán)將三鹿奶粉被污染的情況報(bào)告給新西蘭駐華使館，9月9日上午，新西蘭大使將此事通報(bào)中國(guó)外交部。外交部立即分別通知了質(zhì)檢總局和衛(wèi)生部。

當(dāng)日下午，質(zhì)檢總局迅速派出調(diào)查組趕赴三鹿集團(tuán)。而衛(wèi)生部也于9月11日晚間方在其網(wǎng)站將此情況向公眾公布。

9月12日凌晨，衛(wèi)生部牽頭成立的聯(lián)合調(diào)查組也趕到石家莊，會(huì)同河北省人民政府及相關(guān)部門對(duì)事件開(kāi)展調(diào)查。由此為起點(diǎn)，真相逐步被揭開(kāi)。

從企業(yè)自檢到監(jiān)管部門的層層關(guān)卡，均未能防御三聚氰胺致病毒素侵入嬰幼兒奶粉。更令人扼腕嘆息的是，如果沒(méi)有來(lái)自遙遠(yuǎn)新西蘭方面的警示，“毒奶粉”的驚人事實(shí)何時(shí)才能進(jìn)入公眾視野，實(shí)在難以揣測(cè)。

遲到的報(bào)告

“腎結(jié)石嬰兒”增多最早在不少地方均有發(fā)現(xiàn)，但除甘肅省，均未向主管部門上報(bào)，亦未與有關(guān)部門橫向溝通

事實(shí)上，早于7月中旬，衛(wèi)生部已接地方“腎結(jié)石嬰兒”病例增多的報(bào)告。當(dāng)時(shí)報(bào)告就提出懷疑致病原因?yàn)槿鼓谭邸?/p>

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，7月16日，甘肅省衛(wèi)生廳接到來(lái)自甘肅蘭州大學(xué)第二附屬醫(yī)院的電話報(bào)告，稱今年該院收治的嬰兒患腎結(jié)石病例明顯增多，近幾個(gè)月已達(dá)十幾例，經(jīng)了解均曾食用三鹿牌配方奶粉。

當(dāng)日下午，甘肅省衛(wèi)生廳組成流行病學(xué)調(diào)查組進(jìn)行初步調(diào)查后，立即向省委、省政府做了匯報(bào)，并同時(shí)報(bào)衛(wèi)生部主管食品安全的職能機(jī)構(gòu)——衛(wèi)生監(jiān)督局。省委、省政府和衛(wèi)生部要求開(kāi)展流行病學(xué)調(diào)查，盡快查明原因。

同時(shí)，甘肅省衛(wèi)生廳隨即安排衛(wèi)生監(jiān)督員，對(duì)患兒使用的三鹿牌奶粉和酒泉市好牛乳業(yè)食品有限公司生產(chǎn)的三鹿配方奶粉進(jìn)行突擊抽查，并送往國(guó)家疾病預(yù)防控制中心進(jìn)行檢驗(yàn)。為防止假冒產(chǎn)品影響，還對(duì)其來(lái)源進(jìn)行了追溯。8月初，衛(wèi)生部也曾派遣專家組赴甘肅省調(diào)查原因。

但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，由于有關(guān)奶粉是否致病原因的檢驗(yàn)結(jié)果一直未能得出，自7月中甘肅最初上報(bào)病情，至9月9日新西蘭使館通知中國(guó)外交部三鹿奶粉含致病三聚氰胺，這段時(shí)間里，衛(wèi)生部“沒(méi)有意識(shí)到事情有這么大”，因此既沒(méi)有將對(duì)奶粉的懷疑通知質(zhì)檢總局、工商總局等部門，也沒(méi)有將此事正式向國(guó)務(wù)院報(bào)告。而甘肅當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門亦未曾就此通知質(zhì)檢機(jī)構(gòu)。

往前追溯，早在6月初，江蘇便有媒體報(bào)道稱，短短兩個(gè)月間，南京一醫(yī)院收治腎結(jié)石癥狀患兒15人之多。7月，在長(zhǎng)沙醫(yī)治的患兒家屬、來(lái)自株洲的瞿先生向國(guó)家質(zhì)檢總局投訴后，獲得了三鹿奶粉的檢測(cè)報(bào)告，檢測(cè)結(jié)果竟然均為合格。據(jù)《武漢晚報(bào)》8月28日消息，由于年內(nèi)先后收治六例腎結(jié)石引起無(wú)尿的嬰兒，武漢同濟(jì)醫(yī)院小兒外科袁繼炎、張文教授通過(guò)臨床調(diào)查，高度懷疑“某品牌奶粉”與此密切相關(guān)，卻不知這樣的事到何處去報(bào)告。

然而，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，無(wú)論是食源性疾病、傳染病或者突發(fā)公共衛(wèi)生事件，皆有明確的上報(bào)制度。

例如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》規(guī)定，有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)在二小時(shí)內(nèi)向所在地縣級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門報(bào)告；接到報(bào)告的衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)在二小時(shí)內(nèi)向本級(jí)人民政府報(bào)告，并同時(shí)通過(guò)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告管理系統(tǒng)向衛(wèi)生部報(bào)告；衛(wèi)生部對(duì)可能造成重大社會(huì)影響的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)當(dāng)立即向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

根據(jù)規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)和公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情。但由于對(duì)于突發(fā)公共事件的標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確定義，而食源性疾病又需要證據(jù)確認(rèn)疾病與食物的關(guān)聯(lián)，有關(guān)上報(bào)和協(xié)調(diào)制度其實(shí)漏洞百出。

“腎結(jié)石嬰兒”增多，最早在不少地方均有發(fā)現(xiàn)，但除甘肅省，均未向主管部門上報(bào)，亦未向有關(guān)部門橫向溝通；7月中甘肅將“腎結(jié)石患兒”增多與奶粉有關(guān)的情況作為“一種現(xiàn)象”向衛(wèi)生部報(bào)告后，衛(wèi)生部亦沒(méi)有預(yù)警質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)等部門，由于信息相對(duì)有限，更難以判斷事態(tài)的嚴(yán)重性。這不能不說(shuō)是一個(gè)重大的遺憾。

“監(jiān)管真空”

全國(guó)散布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保等部門的食品安全專業(yè)人員總數(shù)已經(jīng)超過(guò)百萬(wàn)人，但三聚氰胺依然長(zhǎng)驅(qū)直入

及時(shí)報(bào)告固然有可能遏制事態(tài)擴(kuò)大，源頭失陷則是整個(gè)產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管制度的雙重悲哀。

來(lái)自中央政府的調(diào)查顯示，奶粉和液態(tài)奶中的三聚氰胺，更多可能發(fā)生在原料奶收購(gòu)環(huán)節(jié)。由于奶站大多采用專業(yè)的擠奶設(shè)備，奶農(nóng)添加的可能性并不大；而奶制品企業(yè)是否在產(chǎn)品中添加三聚氰胺，尚有待調(diào)查。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，早在2005年，一些奶站為了提高原料奶的蛋白質(zhì)含量指標(biāo)，就已向牛奶中摻入三聚氰胺等物質(zhì)。

據(jù)學(xué)者調(diào)查，中國(guó)目前數(shù)以萬(wàn)計(jì)的奶站中，大約有16.1％由奶制品企業(yè)直接管理，還有22.6％屬養(yǎng)殖小區(qū)管理，私人主辦并經(jīng)營(yíng)的奶站占總量的54.8％。由此，對(duì)奶站所收購(gòu)原料奶的質(zhì)量監(jiān)管，成為整個(gè)奶制品安全的基礎(chǔ)。

對(duì)此事實(shí)，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)孫政才在9月22日公開(kāi)表示：“目前，國(guó)家對(duì)奶站既沒(méi)有專門的監(jiān)管辦法，也沒(méi)有明確的監(jiān)管部門，原料奶中間收購(gòu)環(huán)節(jié)基本處于失控狀態(tài)?！?/p>

在理論上，擠出的生鮮牛奶既是畜牧業(yè)的產(chǎn)品，又是食品加工企業(yè)的原料，農(nóng)業(yè)畜牧部門和質(zhì)檢部門都有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。開(kāi)辦收奶站或擠奶廳，需要工商執(zhí)照，也需要衛(wèi)生許可證，因此工商部門和衛(wèi)生部門也有監(jiān)管權(quán)。然而，眾多部門頭頂監(jiān)管權(quán)的光環(huán)“齊抓共管”，相應(yīng)的責(zé)任卻模糊不清。

《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，目前河北當(dāng)?shù)貙?duì)奶站摻雜使假使用的是“嚴(yán)打式監(jiān)管”，但在實(shí)踐中往往效果不佳。曾參與奶源工作的三鹿內(nèi)部人士稱，2005年曾有行唐縣村民向三鹿反映，有擠奶廳的工作人員在送奶到公司的路上向鮮奶中摻假。后來(lái)有人通過(guò)針孔攝像機(jī)攝下了摻假的過(guò)程，并上報(bào)給行當(dāng)?shù)乜h政府。

于是，行唐縣政府聯(lián)合組織畜牧、稅收、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、公安等部門，對(duì)摻假行為進(jìn)行檢查和“嚴(yán)打”。然而，風(fēng)暴過(guò)后，鮮奶收購(gòu)環(huán)節(jié)缺少常規(guī)化、程序化日常監(jiān)管的局面并無(wú)改觀，政府監(jiān)管“責(zé)任人”依舊缺位，摻假行為仍然照常進(jìn)行。

直至“毒奶粉”事發(fā)后，農(nóng)業(yè)部門仍普遍認(rèn)為，奶站環(huán)節(jié)的原料奶已經(jīng)過(guò)一定加工程序，當(dāng)由質(zhì)檢部門承擔(dān)監(jiān)管失措之責(zé)。然而，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，農(nóng)業(yè)部門乃是初級(jí)農(nóng)業(yè)品名正言順的監(jiān)管部門，原料奶正是“初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品”的一種。作為中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)的主管部門和中國(guó)奶牛養(yǎng)殖業(yè)的主管部門，農(nóng)業(yè)部門實(shí)有責(zé)任。

其實(shí)，奶站“監(jiān)管真空”之弊已是業(yè)內(nèi)共識(shí)，行業(yè)內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控薄弱，原料奶問(wèn)題多多，早已是業(yè)內(nèi)公開(kāi)的秘密。

2008年3月17日，國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局曾聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督管理規(guī)范原料奶市場(chǎng)秩序的通知》。《通知》規(guī)定，對(duì)奶牛飼養(yǎng)和原料奶收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，屬于農(nóng)業(yè)部下轄的畜牧獸醫(yī)部門。

該文件特別要求，奶站應(yīng)是畜牧獸醫(yī)部門重點(diǎn)管理的對(duì)象。同時(shí)，畜牧獸醫(yī)部門應(yīng)對(duì)奶農(nóng)、奶販、奶站原料奶質(zhì)量監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲打擊摻雜使假等違法行為。

但問(wèn)題是，僅靠基層農(nóng)業(yè)或畜牧部門現(xiàn)有力量，目前又很難保障監(jiān)管措施的有效實(shí)施。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前在縣一級(jí)畜牧部門，主管奶牛養(yǎng)殖業(yè)的多不過(guò)十余人，少則四五人。甚至這些人還不是專門負(fù)責(zé)奶牛養(yǎng)殖業(yè)的管理，更談不上對(duì)奶站收購(gòu)牛奶質(zhì)量的監(jiān)管。受制于現(xiàn)有行政管理體制，在原料奶監(jiān)管上，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的人力資源配置明顯不足。

另一個(gè)事實(shí)是，全國(guó)散布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保等部門的食品安全專業(yè)人員總數(shù)已經(jīng)超過(guò)百萬(wàn)人。這支百萬(wàn)大軍足以形成一張巨大的監(jiān)管網(wǎng)。

有識(shí)者指出，由于行政體制改革滯后，對(duì)于食品安全等關(guān)涉民生的問(wèn)題，監(jiān)管力量缺失的同時(shí)，又存在巨大浪費(fèi)。監(jiān)管部門自產(chǎn)業(yè)鏈的源頭幾無(wú)設(shè)防，由此導(dǎo)致三聚氰胺長(zhǎng)驅(qū)直入。

檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)之惑

“亡羊補(bǔ)牢”式的監(jiān)管模式，無(wú)法真正填補(bǔ)食品添加物制度漏洞

9月22日，64歲的李長(zhǎng)江正式辭去國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局長(zhǎng)職務(wù)。

根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品衛(wèi)生法》及其實(shí)施條例，質(zhì)檢總局組織實(shí)施國(guó)內(nèi)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量安全衛(wèi)生監(jiān)督管理，組織實(shí)施國(guó)內(nèi)食品生產(chǎn)許可、強(qiáng)制檢驗(yàn)等食品質(zhì)量安全準(zhǔn)入制度，負(fù)責(zé)調(diào)查處理國(guó)內(nèi)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品安全重大事故。作為質(zhì)檢總局的負(fù)責(zé)人，中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量安全最后的“把關(guān)人”，李長(zhǎng)江顯然難辭其咎。

公眾對(duì)國(guó)家質(zhì)檢總局的質(zhì)疑，首先集中于為何其未能夠事先檢測(cè)出“毒奶粉”中含有三聚氰胺。

9月17日，國(guó)務(wù)院新聞辦就多批次嬰幼兒奶粉當(dāng)中檢測(cè)出三聚氰胺一事召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)。會(huì)上，李長(zhǎng)江公開(kāi)表示：“中國(guó)對(duì)嬰幼兒配方奶粉的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有31項(xiàng)，包括熱量、蛋白質(zhì)含量、維生素含量、水分等重要的指標(biāo)。在我們國(guó)家這方面的標(biāo)準(zhǔn)中和國(guó)際食品法典相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，都沒(méi)有對(duì)有毒有害的化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行規(guī)定，因?yàn)檫@些物質(zhì)是不允許添加到食品當(dāng)中的。因此，以前沒(méi)有對(duì)奶粉當(dāng)中的三聚氰胺含量進(jìn)行檢測(cè)?！?/p>

但這一表態(tài)更引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑。因?yàn)槭聦?shí)上，在食品中添加三聚氰胺已非新鮮事。早在2007年3月，中國(guó)江蘇和山東兩企業(yè)輸往美國(guó)的寵物食品，在當(dāng)?shù)卣T發(fā)大量貓狗死亡。之后調(diào)查顯示，這兩個(gè)企業(yè)部分出口的小麥蛋白粉和大米蛋白粉中，違規(guī)添加了三聚氰胺。事發(fā)后，中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品短期內(nèi)在多個(gè)國(guó)家遭禁，“中國(guó)制造”受到質(zhì)疑。

為此，農(nóng)業(yè)部專門發(fā)文，將三聚氰胺、羥甲基羧基氮等非蛋白氮添加劑定性為非法添加劑，“禁止在任何飼料生產(chǎn)中使用”。由此，在飼料中使用三聚氰胺被認(rèn)定為違法行為，屬于農(nóng)業(yè)部嚴(yán)厲查處的對(duì)象。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)部頒布了對(duì)飼料中三聚氰胺的測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)，這意味著飼料一旦被檢測(cè)出超標(biāo)準(zhǔn)三聚氰胺，即為不合格。

其時(shí)，國(guó)家質(zhì)檢總局也采取了相應(yīng)的緊急措施。2007年4月下旬，從173家植物源性蛋白出口企業(yè)抽取了399個(gè)樣品進(jìn)行檢測(cè)；開(kāi)展全國(guó)質(zhì)量監(jiān)督專項(xiàng)抽查，抽查包括奶粉、香腸、方便面等12類800批次食品。后據(jù)質(zhì)檢總局透露，兩項(xiàng)檢測(cè)均未檢出三聚氰胺。

隨后，質(zhì)檢總局將三聚氰胺列入食品出口法檢范圍。不過(guò)并未在同時(shí)規(guī)定要對(duì)在國(guó)內(nèi)銷售的食品進(jìn)行法檢。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪北京市進(jìn)出口檢疫局一位負(fù)責(zé)人得知，中國(guó)出口的產(chǎn)品分為法檢產(chǎn)品與非法檢產(chǎn)品?！澳切╆P(guān)系到人的健康安全、衛(wèi)生環(huán)保之類的產(chǎn)品被列入強(qiáng)制檢驗(yàn)范圍，即法檢范圍；不涉及這些方面的產(chǎn)品，列入抽查范圍?！?/p>

這意味著，在“毒寵物食糧事件”曝光后，作為重要的主管部門，質(zhì)檢總局并沒(méi)有采取最嚴(yán)厲措施，杜絕國(guó)內(nèi)食品中添加三聚氰胺的可能性。

更為復(fù)雜的是，我國(guó)有關(guān)食品的標(biāo)準(zhǔn)制定有若干套體系。衛(wèi)生部門制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和所有標(biāo)準(zhǔn)的審批，各行業(yè)主管部門也有權(quán)制定本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)者是否執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)主管部門、質(zhì)量部門、衛(wèi)生部門往往都要監(jiān)督。標(biāo)準(zhǔn)林立，很多出發(fā)點(diǎn)不同，部門之間又缺乏協(xié)調(diào)，缺漏在所難免。

例如，中國(guó)擁有世界上獨(dú)一無(wú)二的衛(wèi)生和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分開(kāi)的兩套標(biāo)準(zhǔn)體系，而對(duì)于肉類的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)即有三個(gè)，讓人無(wú)所適從。

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測(cè)，是食品安全監(jiān)管的重要手段。事實(shí)上，無(wú)論在目前飼料或是食物的檢測(cè)，內(nèi)容均十分有限。例如，在飼料當(dāng)中，除了對(duì)“瘦肉精”“蘇丹紅”等少數(shù)違禁添加劑會(huì)進(jìn)行檢測(cè)，像三聚氰胺等絕大部分化工原料，過(guò)去都未被列入檢測(cè)范圍。其原因是化工原料種類太多，不可能都列入檢測(cè)名錄；況且，“瘦肉精”“蘇丹紅”等之所以要被檢測(cè)，也是發(fā)現(xiàn)相當(dāng)部分養(yǎng)殖戶違規(guī)使用后才列入的。事實(shí)上，與三聚氰胺相似的物質(zhì)還有成千上萬(wàn)，根本不可能一一列入標(biāo)準(zhǔn)。

企業(yè)從利益角度出發(fā)，任意添加各種添加物的行為十分普遍，添加物的選擇也五花八門，門類繁多，時(shí)時(shí)更新?lián)Q代。相比之下，目前無(wú)論是在標(biāo)準(zhǔn)制定和產(chǎn)品檢測(cè)監(jiān)管上，無(wú)論事后如何彌補(bǔ)，都必然漏洞重重。這種亡羊補(bǔ)牢式的監(jiān)管模式，仍無(wú)法真正填補(bǔ)食品添加物制度漏洞。

“下一個(gè)三聚氰胺總會(huì)出現(xiàn)?！币晃皇称沸袠I(yè)專業(yè)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者悲觀地預(yù)測(cè)。

被“綁架”的免檢制度

“國(guó)家免檢”光環(huán)無(wú)疑成為企業(yè)牟利的保護(hù)傘，必將造成政府對(duì)免檢產(chǎn)品的“監(jiān)督真空”

公眾對(duì)質(zhì)檢總局的另一質(zhì)疑，指向其推行的產(chǎn)品免檢制度。

此次檢出含有三聚氰胺的三鹿、蒙牛、伊利等幾大知名乳品企業(yè)的奶粉等產(chǎn)品，皆享有“國(guó)家免檢”產(chǎn)品的稱號(hào)。根據(jù)產(chǎn)品免檢制度，這些企業(yè)的產(chǎn)品本應(yīng)該質(zhì)量上乘；免檢產(chǎn)品在一定時(shí)期內(nèi)，甚至可以免于各級(jí)政府部門的質(zhì)量監(jiān)督抽查。

質(zhì)疑者認(rèn)為，免檢制度門檻過(guò)低。按照此前有關(guān)規(guī)定，只要食品企業(yè)“三次抽查合格”，便可成為獲得免檢資格的重要依據(jù)。質(zhì)疑者還認(rèn)為，對(duì)于食品，根本就不應(yīng)該實(shí)行免檢制度。因?yàn)槭称沸袠I(yè)的原料多為農(nóng)產(chǎn)品，具有品質(zhì)多變的特點(diǎn)，甚至每一批之間的質(zhì)量也各不相同，僅是三次抽檢合格，其實(shí)遠(yuǎn)不足以反映產(chǎn)品真正的質(zhì)量水平。

顯然，“免檢制度”作為一種制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)乃以政府信譽(yù)為企業(yè)擔(dān)保，本身即存在先天缺陷；在具體執(zhí)行中，難免為一些企業(yè)進(jìn)行暗箱操作提供可能，并成為官員腐敗的土壤和溫床。在這種情況下，“免檢產(chǎn)品”光環(huán)無(wú)疑成為企業(yè)牟利的保護(hù)傘，必將造成政府對(duì)免檢產(chǎn)品上的監(jiān)督真空。僅憑這樣一個(gè)門檻不高、標(biāo)準(zhǔn)疏松的產(chǎn)品免檢制度，質(zhì)檢總局等部門幾乎放棄了對(duì)某些食品企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。

監(jiān)管薄弱導(dǎo)致違法成本低廉，不法企業(yè)往往鋌而走險(xiǎn)。早在2007 年12 月，質(zhì)檢總局便開(kāi)始實(shí)行食品召回制度，旨在減少或避免不安全食品的危害。

根據(jù)《食品召回管理規(guī)定》要求，只要是“可能引發(fā)食品污染、食源性疾病或?qū)θ梭w健康造成危害的食品”，就應(yīng)召回。三鹿集團(tuán)在確認(rèn)食品屬于此列后，本應(yīng)立即停止生產(chǎn)和銷售，并公開(kāi)發(fā)布召回信息，通知銷售者停止銷售，消費(fèi)者停止消費(fèi)。

然而自2007 年12 月三鹿集團(tuán)便陸續(xù)接到消費(fèi)者投訴起，到9 月事態(tài)不斷發(fā)展，其間已有甘肅衛(wèi)生廳將三鹿“問(wèn)題奶粉”向上匯報(bào)，召回制度仍徒有其名，并無(wú)人落實(shí)，三鹿“問(wèn)題奶粉”繼續(xù)熱銷，無(wú)辜的嬰兒不斷受到殘害，最終導(dǎo)致事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

三鹿“毒奶粉”事件發(fā)生后，國(guó)家質(zhì)檢總局9 月18 日晚間發(fā)布公告，決定廢止《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》，實(shí)施八年之久的產(chǎn)品免檢制度宣告結(jié)束。質(zhì)檢總局同時(shí)撤銷蒙牛等企業(yè)“中國(guó)名牌產(chǎn)品”稱號(hào)，并發(fā)出通知，要求不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評(píng)選活動(dòng)。

此時(shí)，質(zhì)檢總局終于開(kāi)始加強(qiáng)乳制品等食品的監(jiān)督檢驗(yàn)。由于三聚氰胺始終未被列入奶制品以及食品的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)之中，質(zhì)檢總局等有關(guān)部門已著手制定新的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，質(zhì)檢總局表示將調(diào)查質(zhì)檢人員的失職瀆職問(wèn)題。

除此之外，在整個(gè)監(jiān)管流程中，還有其他各種名目繁多的認(rèn)證和評(píng)選制度，經(jīng)“毒奶粉”事件檢驗(yàn)，其實(shí)也是漏洞百出。由此，在產(chǎn)品生產(chǎn)加工領(lǐng)域，無(wú)論是事前、事中的監(jiān)管都近乎失靈，而事后亡羊補(bǔ)牢已經(jīng)為時(shí)太晚。

“九龍治水”亂局

避免下一個(gè)“毒奶粉”事件再次發(fā)生的關(guān)鍵

從整體上看，此次三鹿“毒奶粉”事件，集中暴露出中國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行分段監(jiān)管的制度弊端。

根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，對(duì)食品安全的監(jiān)管權(quán)被分別賦予衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商總局、食品藥品監(jiān)督管理局等多個(gè)部門。這樣的“九龍治水”格局，造成有關(guān)部門之間、中央與地方之間多頭管理，相應(yīng)權(quán)責(zé)難以厘清，監(jiān)管漏洞大量存在。

中國(guó)食品安全監(jiān)管制度經(jīng)歷了多次變遷。近期，根據(jù)“大部制”改革方案，食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行了新一輪的調(diào)整，但分段管理、“九龍治水”格局依舊。

衛(wèi)生部9 月1 日公布由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的新“三定”方案，再次強(qiáng)調(diào)了食品安全監(jiān)管和食品衛(wèi)生許可監(jiān)管的職責(zé)分工，即衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，負(fù)責(zé)提出食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的衛(wèi)生規(guī)范和條件，納入食品生產(chǎn)、流通許可的條件。

此外，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的監(jiān)管；國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。衛(wèi)生部則應(yīng)會(huì)同國(guó)家藥監(jiān)局，適時(shí)推進(jìn)食品安全監(jiān)管隊(duì)伍整合。

該方案同時(shí)將食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管，保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理等職責(zé)，劃給食品藥品監(jiān)督管理局。同時(shí)增加衛(wèi)生部組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品法典，建立國(guó)家基本藥物制度的職責(zé)，并要求衛(wèi)生部加強(qiáng)食品安全綜合監(jiān)督的職責(zé)。

無(wú)論在哪一個(gè)環(huán)節(jié)，有關(guān)部門的監(jiān)管都應(yīng)包含市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、日常檢測(cè)監(jiān)督，事后應(yīng)急處理等重要內(nèi)容，重疊或真空地帶大量并存。因此，無(wú)論在哪一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有關(guān)部門縱向匯報(bào)與橫向的溝通協(xié)調(diào)十分關(guān)鍵。

2007年7月公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》也指出，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門必須在各自職責(zé)范圍內(nèi)及時(shí)做出反應(yīng)，采取措施，依照規(guī)定發(fā)布信息；各監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法行為，屬于其他監(jiān)督管理部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)立即書面通知并移交，有權(quán)處理的部門應(yīng)當(dāng)立即處理，不得推諉。

事實(shí)上，之前綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責(zé)屬于食品藥品監(jiān)督管理局。而三鹿“毒奶粉”事發(fā)之際，正值機(jī)構(gòu)改革監(jiān)管職能交接、權(quán)責(zé)模糊的過(guò)渡期，涉及多個(gè)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制形同虛設(shè)。

對(duì)于全國(guó)的奶業(yè)監(jiān)管乃至食品監(jiān)管現(xiàn)狀而言，以三鹿“毒奶粉”事件的問(wèn)責(zé)為契機(jī)，自中央層面加強(qiáng)監(jiān)管，徹底厘清“九龍治水”的亂局，令各部門的權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)對(duì)等，更是迫在眉睫。這是避免下一個(gè)“毒奶粉”事件再次發(fā)生的關(guān)鍵。

監(jiān)管重生之路

加強(qiáng)問(wèn)責(zé)是完善食品安全監(jiān)管體系題中應(yīng)有之義

相對(duì)于“毒奶粉事件”所暴露的監(jiān)管缺失與混亂，眼前政府部門疾風(fēng)暴雨式的“問(wèn)責(zé)”及善后行動(dòng)，仍不免“亡羊補(bǔ)牢”之憾；但倘能以此魄力投入到完善監(jiān)管的制度建設(shè)，或許能讓人隱約窺見(jiàn)由悲劇轉(zhuǎn)化為希望的曙光。

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，食品生產(chǎn)鏈條復(fù)雜，環(huán)節(jié)眾多，產(chǎn)需雙方信息極不對(duì)稱，危機(jī)一旦爆發(fā)，波及面又甚為廣泛，因此一貫是政府監(jiān)管力量駐守的“重鎮(zhèn)”。

各國(guó)共識(shí)，政府的監(jiān)管范圍，應(yīng)當(dāng)針對(duì)包括食品及與食品密切相關(guān)的食品添加劑、農(nóng)藥、獸藥等產(chǎn)品，從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過(guò)程，要求重心前移，事前、事中監(jiān)管到位，防患于未然，一旦事發(fā)則能夠快速反應(yīng)。模式或有不同，如美國(guó)、日本，其實(shí)也實(shí)行分段管理；德國(guó)、加拿大等國(guó)的管理機(jī)構(gòu)則比較集中。但改革的方向或潮流，無(wú)一例外，均指向一個(gè)公正透明、協(xié)調(diào)高效、權(quán)責(zé)對(duì)等、問(wèn)責(zé)明晰、法治化的制度框架。

例如，在美國(guó)，衛(wèi)生部下屬食品藥品管理局（FDA），負(fù)責(zé)國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口食品安全，以及野味、食品添加劑、動(dòng)物飼料和獸藥安全；衛(wèi)生部下屬疾病防治中心負(fù)責(zé)公共健康監(jiān)督以及傳染病預(yù)防；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)所有國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口肉類、家禽和部分蛋類產(chǎn)品的安全、動(dòng)植物健康、谷類監(jiān)測(cè)、經(jīng)濟(jì)作物等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等；國(guó)家環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)殺蟲劑產(chǎn)品的生產(chǎn)許可證發(fā)放以及制定食品和動(dòng)物飼料中殺蟲劑殘留限值等。

分工雖然復(fù)雜，但均由相關(guān)法律確定和保障，各部門首先依法行政，有關(guān)監(jiān)管事宜程序清晰。無(wú)論企業(yè)或政府機(jī)構(gòu)，每一環(huán)節(jié)均對(duì)應(yīng)具體的責(zé)任人，且懲罰措施必須相當(dāng)嚴(yán)厲。一旦發(fā)生食品安全事故，便可依法問(wèn)責(zé)。

中國(guó)食品安全監(jiān)管體系當(dāng)中，各部門職能變動(dòng)頻繁，缺乏整體規(guī)劃，動(dòng)輒以政策文件代替法律職能。由此產(chǎn)生混亂，導(dǎo)致有關(guān)“責(zé)任人”之間相互推諉，形成監(jiān)管真空，實(shí)屬必然結(jié)局。

鑒于中國(guó)食品安全管理體制條塊分割突出，責(zé)任邊界模糊，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊認(rèn)為，必須盡快完善現(xiàn)有國(guó)家食品法律體系，令其明晰、合理、科學(xué)，并且能夠有效且嚴(yán)格執(zhí)法。

在明晰權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，必不可少的是，要加強(qiáng)有關(guān)部門的協(xié)調(diào)性，包括建立統(tǒng)一、權(quán)威的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)體系。在依法區(qū)分有關(guān)部門職責(zé)的同時(shí)，也令其擁有相應(yīng)的專業(yè)化隊(duì)伍和資源。

加強(qiáng)監(jiān)管，并不等同于毫無(wú)節(jié)制的授權(quán)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員高士楫在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)表示，有關(guān)政府部門還必須承擔(dān)與其職權(quán)對(duì)等的責(zé)任，由是加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，這也是完善食品安全監(jiān)管體系的題中應(yīng)有之義。

“問(wèn)責(zé)的精髓在于公開(kāi)透明?！备呤块f(shuō)。推而廣之，除了政府內(nèi)部的建設(shè)，還必須加強(qiáng)政府外部的監(jiān)督，培育相關(guān)利益方廣泛參與的民主氛圍。加強(qiáng)人大的職能，包括質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)，此外更要加強(qiáng)政協(xié)和媒體的監(jiān)督，對(duì)行政權(quán)力形成有效的約束。

一些學(xué)者提醒，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確政府監(jiān)管權(quán)力的邊界。一些部門名為加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)則利用政府信譽(yù)進(jìn)行“有償服務(wù)”；一旦企業(yè)信用破產(chǎn)，最終由消費(fèi)者埋單，政府信譽(yù)也將嚴(yán)重受損。因此，企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)證和產(chǎn)品評(píng)級(jí)等非安全問(wèn)題，就完全可以交給中介機(jī)構(gòu)，由市場(chǎng)力量來(lái)監(jiān)督檢驗(yàn)其信譽(yù)。

規(guī)則清晰、公正透明、權(quán)責(zé)對(duì)等、專業(yè)化、民主化——此乃西方國(guó)家總結(jié)監(jiān)管史上慘痛教訓(xùn)得出的重要經(jīng)驗(yàn)。

高士楫指出，中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型只有短短30年，更應(yīng)該反思和借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，縮短現(xiàn)代化歷程中的陣痛期，盡快走出放松以及濫用監(jiān)管的誤區(qū)?！?/p>

本刊記者宮靖，本刊實(shí)習(xí)記者劉京京、李鵬對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)