農(nóng)業(yè)水價改革以合理配置水資源的功能為目標(biāo)，但未來的水價上調(diào)必然是一場考驗

六七月間，華南華北農(nóng)村陸續(xù)進(jìn)入夏播用水高峰。與此同時，一輪農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點也先期選取糧食主產(chǎn)省、區(qū)內(nèi)總面積約150萬畝的灌區(qū)陸續(xù)啟動。

在全國用水總量當(dāng)中，農(nóng)業(yè)用水歷來占有絕大部分份額。近年農(nóng)業(yè)用水大約占全國總用水量的70％以上。灌溉是用水大戶，高效利用灌溉水正是緩解我國水危機(jī)的核心措施。

有學(xué)者表示，農(nóng)業(yè)節(jié)水投入很小、潛力巨大，如果農(nóng)業(yè)用水能夠形成良性循環(huán)的機(jī)制，將極大地優(yōu)化中國整體的水資源分配格局；而中國是一個灌溉大國，灌溉狀況的改善，無疑也有助于保障國家糧食安全。

改革起步

牽頭進(jìn)行此次試點的是水利部和財政部。改革的具體思路并非簡單的價格調(diào)整，而是分為三個步驟。

第一步，由中央和地方兩級財政補(bǔ)貼，農(nóng)民投工投勞進(jìn)行灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造，減少農(nóng)民灌溉用水量；第二步，成立灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會，將末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)明確交付農(nóng)民用水協(xié)會，由其負(fù)責(zé)末級渠系的維護(hù)和用水管理；第三步，對灌區(qū)用水價格進(jìn)行調(diào)整，令其不但能夠覆蓋國家水利工程管理單位向末級渠系供水的成本，也能夠覆蓋末級渠系水利工程養(yǎng)護(hù)成本，并實行終端水價制， 由農(nóng)民向用水協(xié)會繳納水費(fèi)。

水利部財經(jīng)司副司長鄭通漢強(qiáng)調(diào)，先期的節(jié)水改造工程將大大減少灌溉過程中的用水損耗，因此改革一方面要調(diào)整水價，同時也要令農(nóng)民用水價格負(fù)擔(dān)有所降低。

雖然有關(guān)的政府官員均非常謹(jǐn)慎地避免使用“漲價”二字，但他們都紛紛表達(dá)了相似的觀點，即以往的農(nóng)業(yè)水價定價偏低，必然導(dǎo)致用水的浪費(fèi)，調(diào)價將有利于資源的節(jié)約使用。

事實上，有關(guān)試點工作自2007年起已經(jīng)啟動，當(dāng)時確定的14個灌區(qū)試點規(guī)劃雖獲得審批認(rèn)可，但當(dāng)年未及投入實際運(yùn)行。今年確定的試點灌區(qū)又有所增加，實施方案至6月已陸續(xù)完成審批，因此下一步即將同去年確定的試點一道進(jìn)入規(guī)劃實施階段。

調(diào)價緣由

在水利部專家看來，中國農(nóng)田灌溉投入十分不足，日益成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。與此同時，灌溉水利用系數(shù)低，用水浪費(fèi)，水價偏低，無法覆蓋水利工程管理成本，這是促使有關(guān)部門推動農(nóng)業(yè)水價改革試點的主要原因。

水利部有關(guān)資料顯示，中國大中型灌區(qū)灌溉工程大多修建于上個世紀(jì)50年代至70年代，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量不高且設(shè)施配套不全。近年來由于缺乏后續(xù)投入，絕大多數(shù)工程已超過規(guī)定使用年限而未能及時更新改造，因此普遍老化損壞嚴(yán)重，灌溉效益衰減。400多處大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率近40％，大型排灌泵站工程完好率不足60％。

灌區(qū)骨干工程如水庫、大型灌渠等設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于國有，骨干工程以下，灌溉用水需通過由規(guī)模不等的斗渠、農(nóng)渠、毛渠等末級渠系及配套工程輸往農(nóng)田。末級渠系的產(chǎn)權(quán)屬于“集體”。

目前，灌區(qū)末級渠系的老化、破損或不配套現(xiàn)象比骨干工程更為嚴(yán)重。灌溉系統(tǒng)常?！吧贤ㄏ露隆?，甚至沒有可用的渠道將水從骨干渠道輸往農(nóng)田，農(nóng)民不得不進(jìn)行“大水漫灌”。水利部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近三分之一大中型灌區(qū)水利用率不足35％；由于不能及時有效灌溉，三分之一以上灌溉面積為中低產(chǎn)田。小型灌區(qū)的情況更差，渠道和設(shè)施完好率平均不足50％。

專家指出，灌溉耕地的糧食產(chǎn)量是非灌溉耕地的2倍至4倍，大中型灌區(qū)灌排工程全部改造后，即使出現(xiàn)嚴(yán)重干旱，糧食畝產(chǎn)仍可提高100公斤左右。因此，要減少自然氣候條件對糧食生產(chǎn)的影響，最有效措施就是改善農(nóng)田水利設(shè)施和灌排條件，擴(kuò)大有效灌溉面積。然而，由于灌溉不暢，“十五”期間全國平均每年減少有效灌溉面積311萬畝。

灌溉保障滯后的直接原因就是投入不足。根據(jù)《全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》標(biāo)準(zhǔn)，全國402處大型灌區(qū)和重點中型灌區(qū)骨干工程節(jié)水改造需1200億元，但中央財政連續(xù)九年投入僅100多億元。地方財政配套資金更難落實。

末級渠系名義上產(chǎn)權(quán)屬于“集體”，更難得到政府財政的投資。目前農(nóng)村“集體”產(chǎn)權(quán)歸屬十分模糊，既不屬于農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等基層行政體系也并不包含末級渠系管護(hù)和建設(shè)職能。以往末級渠系尚可由基層行政機(jī)構(gòu)組織農(nóng)民投工投勞進(jìn)行維護(hù)，但“稅費(fèi)改革”后，農(nóng)民對末級渠系的養(yǎng)護(hù)投入急劇減少。有統(tǒng)計顯示，和1998年前相比，近年來每年減少約70億工日左右，以每工日10元錢計算，約折合減少700億元投入。

這部分減少的投入并未以任何方式獲得補(bǔ)償，由此導(dǎo)致灌溉工程狀況不斷惡化，農(nóng)民不愿繳納灌溉水費(fèi)。水利部有關(guān)人士透露，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，各地水費(fèi)實收率不斷下降，加之財政補(bǔ)償不足，農(nóng)田水利運(yùn)行陷入惡性循環(huán)。

2006年，水利部組織對全國26個省、區(qū)、市551處大中型灌區(qū)水價改革與水費(fèi)計收情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，2005年農(nóng)業(yè)水價平均為0.065元/立方米，僅占實際供水成本的38％，平均水費(fèi)實收率為57.37％。兩者綜合考慮，2005年供水單位實收水費(fèi)僅占農(nóng)業(yè)供水成本22％。

定價難題

從此輪水價綜合改革試點方案看，中央和地方財政對末級渠系改造的補(bǔ)貼力度大于以往，實質(zhì)就是要通過末級渠系工程改造，改善灌溉條件，節(jié)約灌溉用水。同時通過水價的調(diào)整，保證工程后續(xù)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，解決農(nóng)田水利工程建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金匱乏的難題，并建立節(jié)水機(jī)制。至于成立農(nóng)民用水協(xié)會，則意在明確此后末級渠系產(chǎn)權(quán)和管理責(zé)任，同時保證水費(fèi)的收取。

然而，這個精心設(shè)計的方案最終能否實現(xiàn)，關(guān)鍵因素還在于如何確定改革后的水價。水價定低了，農(nóng)民沒有節(jié)水的動力，后續(xù)工程維護(hù)費(fèi)用更難以保證；水價定高了，農(nóng)民承受不了，不但水費(fèi)依然有可能收不上來，而且將一定程度上推高糧價。

中國農(nóng)業(yè)用水幾十年來經(jīng)歷了從無償用水到政策性低價供水的變化。2003發(fā)布的《水利工程價格管理辦法》，明確供水單位為“供水經(jīng)營者”，“農(nóng)業(yè)用水價格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，不計利潤和稅金”。所謂的成本水價，即不考慮水資源本身價值，供水成本計量以灌區(qū)斗渠為界，國有水管部門收取水價核定至斗渠出水口，水費(fèi)收取由鄉(xiāng)村農(nóng)村基層行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

不過，由于斗渠以下的末級渠系管理責(zé)任不明，又缺乏必要的水量計量設(shè)施，水費(fèi)不但難以實收到位，且容易遭遇基層機(jī)構(gòu)的“搭車收費(fèi)”。

在專家看來，僅以斗渠為界的水費(fèi)因為不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，遠(yuǎn)不能涵蓋其真實成本，更背離水資源的市場價值。

總體來看，中國農(nóng)業(yè)水價普遍較低，各地平均每立方米只有幾分錢，大型灌區(qū)水價尤其偏低。如寧夏，曾經(jīng)每立方米水才6厘錢。由此，中國主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4-0.6，即約有一半的水被浪費(fèi)；引黃灌區(qū)下游輸水損失達(dá)30％-50％，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達(dá)60％-80％。

調(diào)價考驗

然而，即便是如此低廉的灌溉水費(fèi)，卻仍構(gòu)成糧價當(dāng)中的“大頭”。據(jù)水利部2006年的問卷調(diào)查顯示，水費(fèi)占種糧成本的比例，不同地區(qū)不同作物大約為5％-20％不等，個別地區(qū)高達(dá)每畝七八十元，比之目前的糧價，這實在不是個小數(shù)。

有學(xué)者對此表示憂慮：目前化肥、油氣等農(nóng)資價格大幅上漲，而國內(nèi)糧價又低于國際水平，一旦現(xiàn)有灌溉費(fèi)用提高，必然增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)而打擊農(nóng)民種糧積極性，令未來糧食產(chǎn)量下降。

這并非杞人憂天。事實上，每年都有不少農(nóng)戶因水費(fèi)和灌溉問題退出灌區(qū)，改種灌溉要求較低的低產(chǎn)作物或經(jīng)濟(jì)作物。因此，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所學(xué)者姜文來建議，在進(jìn)行水價改革時，應(yīng)綜合考慮當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本收益和農(nóng)民收入情況，準(zhǔn)確估計農(nóng)民的可承受能力，改革的幅度應(yīng)不超于此。

湖北當(dāng)陽楊樹河水庫灌區(qū)黃林支渠農(nóng)民用水協(xié)會，是末級渠系成功改造的典型。該協(xié)會成立于1998年4月，覆蓋六個村、1270個用水戶，灌溉面積10669畝，管理以黃林支渠為骨干的近5萬米渠道，一個100萬方的許山水庫等。

2007年11月，該農(nóng)民用水協(xié)會在壩陵辦事處、廟前鎮(zhèn)啟動“民辦公助”末級渠系改造工程，對下轄五條支渠和15條斗渠進(jìn)行硬化，減少滲漏，同時建設(shè)配套建筑等。其中，中央財政投資187萬元、省財政投資113萬元、市財政配套20萬元，同時收益戶捐資16萬元，會員投勞折資266.75萬元。今年4月，工程竣工，經(jīng)過節(jié)水改造，渠道過水能力增加，損耗減少，渠道增加了計量設(shè)施，農(nóng)民水費(fèi)收取率提高到95％。

據(jù)該協(xié)會會長林文清介紹，即便如此，末級渠系的管養(yǎng)費(fèi)用仍來自協(xié)會下轄的水庫、魚池等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收入。協(xié)會向用水戶征收的水費(fèi)目前按照當(dāng)?shù)厮懿块T公布的“斗渠口”水價收取，并沒有納入末級渠系的維護(hù)經(jīng)費(fèi)從而形成終端水價。根據(jù)這個水價，用水戶每畝地一年約繳納水費(fèi)20元-30元，如果再攤?cè)肽┘壡叼B(yǎng)護(hù)費(fèi)用，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)必然增加。

但并非每一個灌區(qū)都擁有黃林支渠這樣可以帶來收入的產(chǎn)業(yè)，因此，其經(jīng)驗在多大的范圍內(nèi)可獲復(fù)制，現(xiàn)在仍未可知。

即便將末級渠系的管養(yǎng)費(fèi)用計入終端水價，現(xiàn)有水費(fèi)仍無法體現(xiàn)水資源的真實價值。姜文來解釋，這是因為“水，尤其是農(nóng)業(yè)用水具有很強(qiáng)的公益性”，不能完全放開價格，而須由政府進(jìn)行調(diào)控。

而和市場手段相比，行政性的管制畢竟缺乏天然的靈敏性。終端水價當(dāng)中，除末級渠系水價外，大頭是水管部門供水成本。按照目前規(guī)定，只補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則，由行政主管部門核定，不得計入利潤和稅金。然而，這個看去公益性十足的規(guī)定背后，是大量水管部門的虧損、其運(yùn)營難以為繼。

2006年，全國參加統(tǒng)計的水管單位為32960戶，在不提折舊的條件下，仍有8250戶虧損，虧損額近30億元，如果按財務(wù)規(guī)定提足折舊，虧損面還將擴(kuò)大。

若要徹底理順農(nóng)業(yè)水價體系，尚須在反思現(xiàn)有行政定價和管理制度的前提下，引入更為有效的成本控制和激勵機(jī)制。

專家一致認(rèn)為，從長期看，水資源短缺的背景下，水價的上漲是大勢所趨。因“公益性”而長期低估的農(nóng)業(yè)水價，也不可避免要順應(yīng)這一潮流。也有觀點指出，如果水費(fèi)的上漲不能通過糧價的提高而獲得合理的補(bǔ)償，則應(yīng)對農(nóng)民建立用水補(bǔ)貼制度，這也是全球通行的做法，符合WTO的“綠箱政策”。

對于即將推開綜合水價試點的更多灌區(qū)而言，未來的調(diào)價必然是一場考驗。無論以賦予農(nóng)業(yè)水價更加合理配置水資源的功能為目標(biāo)，還是以補(bǔ)償農(nóng)業(yè)水利工程養(yǎng)護(hù)費(fèi)用和管理部門運(yùn)行成本為目標(biāo)，現(xiàn)有的試點都只是邁出了一小步?！?/p>