全海南四分之一的土地和八分之一的人口，將被納入改制的整盤棋局

在向國務(wù)院遞交體制改革方案半年多之后，全國三大中央直屬墾區(qū)之一的海南農(nóng)墾，即將開啟具有決定性意義的變革之幕。

6月18日，國務(wù)院審議并原則通過《關(guān)于推進(jìn)海南農(nóng)墾管理體制改革的意見》（下稱《意見》），決定按照政企分開、社企分離、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的總體要求，深化海南農(nóng)墾管理體制改革。

創(chuàng)建已有20年的海南省農(nóng)墾總局是此次體制改革的主體。此前，這家總資產(chǎn)逾124億元的龐雜機(jī)構(gòu)亦政亦企，投資人為國家農(nóng)業(yè)部，行政管理則歸海南省政府，實(shí)行省部雙重管理。而按《意見》要求，海南農(nóng)墾總局改制之后將交由海南省全面管理，“使海南農(nóng)墾的體制融入地方、管理融入社會、經(jīng)濟(jì)融入市場”。

這意味著，全海南四分之一的土地和八分之一的人口，將被納入改制的整盤棋局。就海南省而言，此次農(nóng)墾改制成功與否，絕不僅取決于能向中央財政一次性要到多少埋單錢，因為由中央下放地方的改制注定是一場艱難的持久戰(zhàn)；就全局而言，農(nóng)墾制度在中國特殊歷史時期形成并延續(xù)至今，農(nóng)墾系統(tǒng)遍布全國而改制者稀少，海南如何以現(xiàn)代企業(yè)理念改造這一集政、工、農(nóng)特征為一體的國有農(nóng)業(yè)組織，極具試驗意義。

體制困局

海南農(nóng)墾創(chuàng)建于1952年1月，前身是華南墾殖局海南墾殖分局，后改稱海南農(nóng)墾局，劃歸海南行政公署管轄。1958年至1985年，海南墾區(qū)將毗鄰的大片農(nóng)村陸續(xù)并入農(nóng)場，以解決墾區(qū)發(fā)展用地與周邊農(nóng)村的土地糾紛問題。

在這種特殊模式下，海南農(nóng)墾膨脹為海南省最大的國有農(nóng)業(yè)組織，下轄企事業(yè)單位183家，遍布全省18個市縣；擁有學(xué)校511所、醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)95個、公安機(jī)構(gòu)108個；在職和離退休人員共計 105.12萬人，占全海南總?cè)丝诘陌朔种?；擁有土地總面積1282萬畝，約占全省土地面積的四分之一。

據(jù)海南省農(nóng)墾總局干部吳頌恩介紹，海南省農(nóng)墾總局（總公司）自1988年創(chuàng)立，為“兩塊牌子一套人馬”，亦政亦企。海南農(nóng)墾在管理上劃分為三路：所有資產(chǎn)均歸農(nóng)業(yè)部管理，各項財政補(bǔ)貼及辦公費(fèi)用由財政部負(fù)責(zé)，而干部人事管理則交海南省負(fù)責(zé)。此外，海南農(nóng)墾總局還在省內(nèi)18個市縣設(shè)立了農(nóng)墾辦事處。

歷史上形成的政企、社企合一的管理體制積弊已久。近年來，海南農(nóng)墾在地方經(jīng)濟(jì)中所占比重日益下滑。2005年，海南農(nóng)墾對全省GDP貢獻(xiàn)為15％，2006年下滑至不足8％，年產(chǎn)值僅70.62億元。海南農(nóng)墾的負(fù)債總額，則從1990年的21億元增至2006年的77.05億元。

長年低效運(yùn)轉(zhuǎn)，也令海南農(nóng)墾系統(tǒng)廣大職工陷入生活困境，收入遠(yuǎn)低于地方平均水平。以教師為例，農(nóng)墾系統(tǒng)現(xiàn)有教職工13121人，人均月工資930元，而海南省公辦中小學(xué)教職工月均工資為1808元?！敦斀?jīng)》記者在海南農(nóng)墾的三個農(nóng)場看到，職工住宅在面積和質(zhì)量上，均遠(yuǎn)遜于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的住宅。

因農(nóng)墾收入遠(yuǎn)低于地方，加上農(nóng)墾與地方的土地確權(quán)不清，近年來，海南墾區(qū)發(fā)生了數(shù)十起農(nóng)民搶占國有土地的群體性事件。因農(nóng)場與地方的爭議，至2006年末，海南省有1350宗、42萬畝土地尚未確權(quán)，隱患重重。

困局當(dāng)前，海南農(nóng)墾從體制變革尋求發(fā)展空間已勢在必行。

內(nèi)部改良失敗

“其實(shí)，海南農(nóng)墾一直在提改革，但效果并不明顯。”一位參與農(nóng)墾改革調(diào)研的海南省政府工作人員向《財經(jīng)》記者介紹，自上世紀(jì)80年代起，對于海南農(nóng)墾的定位與發(fā)展，各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門先后有過不同的考慮和動議。

最初流行的改革方案，一是主張解散農(nóng)墾，將近百家國有農(nóng)場下放市縣級政府管理；二是在墾區(qū)基礎(chǔ)上建立一個地級市，將農(nóng)墾徹底地方化。但這兩種思路最終被否。

農(nóng)墾系統(tǒng)最核心的資產(chǎn)為土地。與農(nóng)墾之外的農(nóng)地均為集體所有制不同，農(nóng)墾系統(tǒng)的農(nóng)地為國有劃撥，即“國有農(nóng)地”，由農(nóng)墾總局行使土地的所有權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。海南早年的改革思路，曾試圖將農(nóng)墾轄下的國有農(nóng)地劃歸地方國土部門管理，以抽離核心資產(chǎn)管理權(quán)的方式，推進(jìn)“農(nóng)墾地方化”。

1999年，海南省下發(fā)文件規(guī)定，農(nóng)場土地由省國土部門設(shè)立土地管理派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理。2001年又下發(fā)通知，要求在土地管理派出機(jī)構(gòu)成立前，農(nóng)墾土地由所在市縣國土部門管理。由此形成現(xiàn)行的農(nóng)墾土地雙軌制：地方政府握有土地行政管理權(quán)，農(nóng)墾系統(tǒng)實(shí)施資產(chǎn)經(jīng)營管理。

然而，在實(shí)踐操作中，因地方政府與農(nóng)墾系統(tǒng)管理目標(biāo)不同，“雙軌”管理協(xié)調(diào)難度頗大。其中一個重要原因，在于農(nóng)墾和地方的土地占有量不平衡，海南農(nóng)墾系統(tǒng)人均土地面積是地方的2.8倍，隨著土地資源趨緊，雙方矛盾日益尖銳。

由于種種原因和阻力，海南省政府至今未曾向農(nóng)墾系統(tǒng)派出一個土地管理機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，由海南農(nóng)墾總局成立的土地管理科，至今仍在履行對農(nóng)墾土地的管理職能。由此產(chǎn)生的后果是，政企合一的海南農(nóng)墾總局和海南農(nóng)墾總公司，身兼土地管理人和用地人為一體，違法批地情況時有發(fā)生，土地資源閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重。

地方政府介入農(nóng)墾改革而未果，海南農(nóng)墾總局一度寄望內(nèi)部改良。前海南省農(nóng)墾總局局長吳亞榮對《財經(jīng)》記者表示：“當(dāng)時考慮到海南農(nóng)墾大而全的實(shí)際情況，解散、撤銷都面臨很多現(xiàn)實(shí)困難，與其將負(fù)擔(dān)推給社會，不如由農(nóng)墾通過自身發(fā)展來承擔(dān)?！?/p>

2004年以來，海南省委成立了農(nóng)墾改革工作組，力圖通過內(nèi)部重組，以產(chǎn)業(yè)化、集團(tuán)化和股份化為重點(diǎn)革舊布新，包括進(jìn)一步發(fā)展和完善“公司＋職工家庭”的雙層經(jīng)營和統(tǒng)分結(jié)合體制；2005年，成立海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)股份有限公司（下稱海南橡膠集團(tuán)），嘗試打破以農(nóng)場為主體的分散經(jīng)營模式；同時，對墾區(qū)內(nèi)資不抵債的二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)實(shí)行民營化改制。

然而，這一系列內(nèi)部驅(qū)動的改良治標(biāo)不治本，離預(yù)期目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)。海南省一位官員對記者表示：“僅靠轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，無法將海南農(nóng)墾這頭遲鈍的大象引上正軌?！?/p>

2006年10月，全國政協(xié)常委、原國家農(nóng)業(yè)部部長陳耀邦受全國政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)委托，赴海南調(diào)研農(nóng)墾改革。時任海南省省長衛(wèi)留成指出，海南農(nóng)墾改革需中央和地方合力方能順利推進(jìn)。當(dāng)年11月，國務(wù)院總理溫家寶在陳耀邦等提交的《海南農(nóng)墾改革和發(fā)展情況調(diào)研報告》上作出批示，同意給予政策支持。

調(diào)研報告認(rèn)為，現(xiàn)有的省部共管方式令管人、管事、管資產(chǎn)分離，企業(yè)責(zé)任主體不統(tǒng)一，無法統(tǒng)籌解決海南農(nóng)墾的深層次問題。報告同時認(rèn)為，農(nóng)墾改革要成功，惟有從根本上解決政企合一模式，將現(xiàn)有龐大的社會職能逐步轉(zhuǎn)移地方，所以地方政府絕不能成為這場改革的旁觀者。

2007年3月全國“兩會”期間，溫家寶總理在視察海南省代表團(tuán)時明確表示：“海南的農(nóng)場遺留問題應(yīng)該解決，待研究達(dá)成一致意見后，交由海南省統(tǒng)管，之后便可以進(jìn)行大刀闊斧的改革?！?/p>

2007年5月，原海南省政策研究室主任、省政府副秘書長王一新火線受命，履新海南農(nóng)墾總局局長，主導(dǎo)這場“重要意義堪比海南建省辦特區(qū)”的農(nóng)墾大改制。

2007年7月，由國務(wù)院牽頭成立的海南農(nóng)墾管理體制改革工作小組召開第一次會議，決定在當(dāng)年10月底前，完成改革方案起草工作并上報國務(wù)院。

至此，海南農(nóng)墾體制改革終于拉開序幕。

中央補(bǔ)助地方管理

《財經(jīng)》記者獲悉，此次呈報國務(wù)院審批的海南農(nóng)墾改革方案，成稿于2007年11月。此后雖經(jīng)多次修改，但核心內(nèi)容并無變化。

方案顯示，目前海南農(nóng)墾存在的主要問題包括：社會負(fù)擔(dān)十分沉重，基礎(chǔ)建設(shè)嚴(yán)重落后，農(nóng)田水利、農(nóng)場道路、職工住房、飲水等基建設(shè)施與地方存在很大差距；民生問題十分突出，目前全墾區(qū)有高達(dá)29萬人的困難群體，歷史上農(nóng)村并入農(nóng)場造成職工的社保、養(yǎng)老、醫(yī)療等種種遺留問題未獲根本解決，不斷引發(fā)大規(guī)模群體性事件，已嚴(yán)重影響墾區(qū)乃至全省的社會穩(wěn)定。

在陳述了種種管理體制癥結(jié)之后，海南省政府呈報國務(wù)院的改革方案提出，改革基本思路，是將海南農(nóng)墾由目前的省部共管變成地方政府直管。改革將分三步走：

第一步，待國務(wù)院批復(fù)方案后，自2008年起重點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)業(yè)部與海南省的交接工作。原由農(nóng)業(yè)部授權(quán)管理的海南農(nóng)墾國有資產(chǎn)，在海南省政府全面接管海南農(nóng)墾后，由海南省政府授權(quán)海南農(nóng)墾總局管理，并授權(quán)海南農(nóng)墾總公司經(jīng)營。

這一步的改革實(shí)質(zhì)，是在將省部共管模式變更為省管模式的同時，繼續(xù)保持海南農(nóng)墾行政體系的完整性。

第二步，計劃在五年過渡期內(nèi)，逐步將農(nóng)墾的社會事務(wù)和民生問題納入全省統(tǒng)籌，將海南農(nóng)墾承擔(dān)的教育、公安、勞動就業(yè)、社區(qū)服務(wù)、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)等社會職能逐步移交地方。

改革方案提出，爭取在2008年內(nèi)完成農(nóng)墾教育系統(tǒng)的剝離移交工作；隨后，在中央及地方財政支持下，將農(nóng)墾職工的社會保障納入海南省統(tǒng)籌，填平墾區(qū)社保歷史欠賬，拉平與地方企業(yè)的差距。

第三步，推進(jìn)農(nóng)墾內(nèi)部的政企分離，形成農(nóng)墾總局和農(nóng)墾總公司分離的組織架構(gòu)。農(nóng)墾總局將通過海南省政府授權(quán)，履行墾區(qū)內(nèi)的行政管理職能。農(nóng)墾總公司則按照現(xiàn)代企業(yè)制度籌建專業(yè)公司。

方案特別提出，要在海南墾區(qū)橡膠業(yè)的基礎(chǔ)上，建成全國最大的以橡膠為主業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

對于此次改革的成本負(fù)擔(dān)，上報方案要求中央給予政策及資金支持，如享受中央企業(yè)分離辦社會職能的政策、國企改革改制政策，落實(shí)企業(yè)社會保障政策和住房公積金政策、“三農(nóng)”政策等，并希望中央豁免海南農(nóng)墾因自辦醫(yī)療、教育、社區(qū)等產(chǎn)生的債務(wù)。

在財政預(yù)算安排上，方案希望，農(nóng)墾在剝離各項社會職能后，對按上年駐地標(biāo)準(zhǔn)測算需要的各類支出，懇請中央財政每年給予連續(xù)性補(bǔ)助；對于海南農(nóng)墾的社保、教育、新農(nóng)村建設(shè)和企業(yè)虧損申請破產(chǎn)等歷史遺留問題，希望中央財政給予一次性專項補(bǔ)助。同時，方案還懇請中央以2007年為基期年，對海南農(nóng)墾以后年度上劃中央稅收同基期年相比的增量部分，補(bǔ)助海南省用于農(nóng)墾發(fā)展生產(chǎn)。

“目前國務(wù)院僅是原則批復(fù)，上報的許多具體的補(bǔ)助數(shù)額還沒下文，但總體的改革思路及步驟應(yīng)該已無懸念，基本與上報方案相符。”一位參與方案制定的人士向《財經(jīng)》記者表示。

據(jù)悉，此次海南農(nóng)墾改革得到中央支持，所獲財政支持來源有二：首先，原由農(nóng)業(yè)部根據(jù)海南省農(nóng)墾總局年度預(yù)算基數(shù)下劃的資金進(jìn)入海南省財政后，按原渠道直接劃入海南省農(nóng)墾總局，由后者按照現(xiàn)行財政資金管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；其次，其上報的用于一次性清理舊債的專項補(bǔ)助40億元已獲原則同意。這筆補(bǔ)助由中央財政下?lián)芎?，將由海南省財政?fù)責(zé)管理。預(yù)計在海南省全面管理海南農(nóng)墾的頭三年，每年安排撥付10億元，后兩年每年安排撥付5億元。

為全國農(nóng)墾改革探路

“錢當(dāng)然重要，錢多了農(nóng)墾轉(zhuǎn)制可以走得更快更穩(wěn)，但農(nóng)墾改制的關(guān)鍵不是錢多錢少的問題。”上任近一年的海南農(nóng)墾總局局長王一新向《財經(jīng)》記者表示，“我來農(nóng)墾時是帶著豪情來的，但現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)農(nóng)墾確有它的復(fù)雜性?！?/p>

經(jīng)歷了最初的磨合期之后，王一新將海南農(nóng)墾的改革思路歸納為“四場戰(zhàn)役”。

第一是解決民生問題，營造良好的改革氛圍。這也是他過去一年內(nèi)的工作重點(diǎn)，目前已初見成效。據(jù)悉，王一新上任以來，農(nóng)墾用于解決民生問題的投入已近20億元。而據(jù)海南省政府信訪辦提供的數(shù)據(jù)，2007年底上訪的農(nóng)墾批次人次已較上半年下降78％。

王一新的思路是，先保住民生才有穩(wěn)定的局面。在爭取中央和地方財政支持的前提下，可將企業(yè)部分利潤及財政撥付更多地用于民生，使之不過分低于地方水準(zhǔn)?！斑@樣才真正能把這些社會職能交出去，最終實(shí)現(xiàn)政企分離?！?/p>

改革的第二步，是全面推行橡膠園家庭長期承包責(zé)任制。海南農(nóng)墾作為全國最大的天然橡膠生產(chǎn)基地，現(xiàn)有橡膠面積370萬畝，年產(chǎn)干膠20萬噸左右，面積和產(chǎn)量占全國的40％以上。過去由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)均在農(nóng)場手中，橡膠農(nóng)場職工對提高生產(chǎn)效率積極性較低，對橡膠資源沒有保護(hù)意識，甚至出現(xiàn)內(nèi)外勾結(jié)盜竊橡膠的事件。鑒于此，海南農(nóng)墾多年前即將膠林承包給農(nóng)場職工個人，扣除應(yīng)上繳定額后歸己。

但從整體看，長期承包制的全面推行落實(shí)并不盡如人意，許多農(nóng)場在實(shí)際操作中早已將本應(yīng)承包的膠林私下收回。究其原因，多在于各級農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)的個人利益，他們將膠林收回后，或由自己經(jīng)營或交與外人經(jīng)營，農(nóng)場職工并未獲得承包權(quán)。

“必須將膠林的長期承包推行到位，否則基層職工無法參與到這場制度變革中來?！蓖跻恍抡f。據(jù)悉，長期承包模式自2007年下半年在八個農(nóng)場完成試點(diǎn)后，將于今年在海南全墾區(qū)鋪開。

改革的第三步，是爭取將海南天然橡膠股份有限公司運(yùn)作上市，為海南農(nóng)墾引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度。

接下來的第四步，則是將農(nóng)墾各板塊公司一步步做成海南的龍頭企業(yè)，“到那時，農(nóng)墾的經(jīng)營歸農(nóng)墾公司，其他的社會性事務(wù)歸農(nóng)墾總局，政、企完全分開的基礎(chǔ)也就打得差不多了?！?/p>

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員崔曉黎向《財經(jīng)》記者分析稱，海南農(nóng)墾乃至全國農(nóng)墾系統(tǒng)的改革，早在30年前就已提出，但進(jìn)展并不順利。以海南為例，前后六任省委書記到任伊始，便將農(nóng)墾改革作為頭項工作，均未取得明顯成效。究其原因，在于農(nóng)墾改革根本不同于農(nóng)村改革。農(nóng)村改革起步時，并未面臨農(nóng)墾系統(tǒng)這般政企合一的困局，村民小組、村委會這一級基層組織并不由財政供養(yǎng)，僅公社一級行政單位需由財政支付，所以只要一紙文件便可將土地承包責(zé)任制推廣開來，這中間成本并不高，反彈并不強(qiáng)烈。

相比之下，農(nóng)墾系統(tǒng)是典型的政企合一機(jī)構(gòu)，其所有行政單位及肩負(fù)社會職能的機(jī)構(gòu)，全靠農(nóng)場生產(chǎn)收益來支持，所以一旦推行政企分開，行政機(jī)構(gòu)的反彈尤為強(qiáng)烈。此外，由于農(nóng)墾職工也擔(dān)心政企分開會導(dǎo)致自己的身份變成農(nóng)民，也對改革有所抵觸。

崔曉黎表示，海南農(nóng)墾在中國農(nóng)墾系統(tǒng)中并非規(guī)模最大者。與之相比，新疆農(nóng)墾及東北農(nóng)墾的改革更為艱巨，畢竟他們的經(jīng)營實(shí)體業(yè)績不錯，改革動力不強(qiáng)。海南農(nóng)墾改革若能成功，將為全國農(nóng)墾系統(tǒng)改革找到突破點(diǎn)。無論日子是否好過，政企合一的陳舊農(nóng)墾體制絕非長遠(yuǎn)之計。

“此次中央愿意為海南農(nóng)墾改制埋單，表明了中央對農(nóng)墾改革的決心，也說明中央希望通過海南農(nóng)墾改革，為全國農(nóng)墾改革找到出路。”崔曉黎說?！?/p>