鄭州市把全市435萬未參保城鄉(xiāng)居民納入“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，構(gòu)筑“低水平、多層次、廣覆蓋”的“全民養(yǎng)老”制度框架，但受到居民和政府財(cái)力的雙重限制

繼2007年初河南省鄭州市嘗試“城鎮(zhèn)居民醫(yī)?！敝?，2008年7月1日，鄭州市勞動(dòng)保障局發(fā)布新聞稱，該市自當(dāng)日起啟動(dòng)“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”試點(diǎn)，主要覆蓋鄭州市現(xiàn)有16周歲以上、沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)的435萬人。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，截至2007年底，鄭州市16周歲以上的人口中，共有96萬人參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。再排除黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工，目前該市還有435萬人沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中農(nóng)村戶籍居民335萬人，占77％；城市居民100萬人，占23％。

因此，鄭州“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”實(shí)際上是為該市300多萬農(nóng)民和100萬城鎮(zhèn)未參保居民參加“社會(huì)養(yǎng)老”奠定了制度框架。

“主要針對(duì)兩類人群，一是60歲以上城鄉(xiāng)居民；二是勞動(dòng)年齡段內(nèi)的農(nóng)民和收入不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居民。企業(yè)職工則必須參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，一般不納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。”鄭州市勞動(dòng)保障局養(yǎng)老保險(xiǎn)處處長(zhǎng)李永立告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

6月25日，鄭州市市長(zhǎng)趙建才主持召開市政府常務(wù)會(huì)議，審議通過《鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（試行）》（下稱《辦法》）。6月27日，《辦法》在鄭州市委常委會(huì)上獲全票通過。2008年7月1日，《辦法》頒布。

《辦法》規(guī)定，凡是鄭州居民，不論身在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，只要年滿16周歲以上，除了黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工，凡不具備參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)條件，都可以參加“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”。不分城鄉(xiāng)居民，只要選擇同一個(gè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，年滿60歲后都可領(lǐng)取同樣待遇的養(yǎng)老金。

和企業(yè)職工養(yǎng)老一樣，“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”也要為參保者建立個(gè)人賬戶，且個(gè)人繳費(fèi)全部納入個(gè)人賬戶。

建立個(gè)人賬戶，首先要確定繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例。按照《辦法》，此次“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”的繳費(fèi)基數(shù)為2007年鄭州市城市居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入的算術(shù)平均數(shù)。2007年，鄭州市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為13692元，農(nóng)民人均純收入為6594元，兩者的算術(shù)平均數(shù)為10143元，這即為2008年該養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的繳費(fèi)基數(shù)。

為了適應(yīng)參保者不同的經(jīng)濟(jì)能力，《辦法》初步設(shè)定了七檔繳費(fèi)比例。最低的為年繳費(fèi)基數(shù)的6％，最高的為年繳費(fèi)基數(shù)的85％。按照《辦法》制訂者的設(shè)想，一般的城鄉(xiāng)居民可選擇6％、7.5％、10％、20％、30％的比例繳費(fèi)，而有條件的居民可按50％、85％的比例繳費(fèi)。

根據(jù)繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例，就可算出年繳費(fèi)額，至少每半年繳納一次。

除了個(gè)人繳費(fèi)，財(cái)政也要對(duì)參保者予以補(bǔ)貼。而“城鄉(xiāng)統(tǒng)一待遇”在這個(gè)方面也有所體現(xiàn)。即無論是城市居民或農(nóng)村居民，只要參保，鄭州兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)一按當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的1.5％給予參保補(bǔ)助。補(bǔ)貼比例與繳費(fèi)多少脫鉤，沒有“繳得多補(bǔ)得多”的問題。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)一待遇”還體現(xiàn)在將來養(yǎng)老津貼的發(fā)放上。城鄉(xiāng)居民參保后，滿60周歲可領(lǐng)取養(yǎng)老金。參保者除了按月領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，政府還按月發(fā)給養(yǎng)老津貼。該津貼按照當(dāng)年城鄉(xiāng)居民人均月收入的4.5％計(jì)算，亦與參保者選擇的繳費(fèi)檔次無關(guān)。

據(jù)鄭州市勞動(dòng)保障局提供的材料，之所以確定上述原則，主要是為了確保城鄉(xiāng)居民“人人平等享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，體現(xiàn)社會(huì)公平”。由于政府參保補(bǔ)貼和養(yǎng)老津貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金最終取決于其選擇的繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限。

在關(guān)注中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度改革的學(xué)者看來，鄭州市此次“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”，同時(shí)也是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老的嘗試。鄭州市至今依然是農(nóng)村人口占多數(shù)的省會(huì)城市。據(jù)鄭州市統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2007年底，該市人口近736萬，其中農(nóng)業(yè)人口433萬人，屬典型的“大城市帶大農(nóng)村”。

鄭州市勞動(dòng)保障局官員也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，此次城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，其實(shí)已把務(wù)農(nóng)農(nóng)民、城區(qū)農(nóng)民等全部納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。盡管保障水平偏低，但已經(jīng)給鄭州市農(nóng)民參保提供了制度通道，至少?gòu)闹贫壬蠈?shí)現(xiàn)了“老有所養(yǎng)”。

“此次城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老，主要精力放在農(nóng)村。有了這個(gè)制度，鄭州市未來不會(huì)再單獨(dú)搞農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。而隨著居民收入的提高，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老最終還是要與企業(yè)職工養(yǎng)老銜接?！编嵵菔袆趧?dòng)保障局養(yǎng)老保險(xiǎn)處處長(zhǎng)李永立告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

自愿參保政府補(bǔ)貼

與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)必須“強(qiáng)制參加”不同，鄭州市此次城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“自愿參保”。

為了提高居民參保的積極性，鄭州市政府承諾給予“參保補(bǔ)貼”。

按照《辦法》，鄭州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的籌資，實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)為主，經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)補(bǔ)助，政府給予補(bǔ)貼”。城鄉(xiāng)居民按照選擇的比例參保后，鄭州財(cái)政按當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)的1.5％給予補(bǔ)貼。

《辦法》規(guī)定，1.5％的財(cái)政參保補(bǔ)貼分為兩部分。其中1％計(jì)入個(gè)人賬戶，0.5％計(jì)入統(tǒng)籌基金。

以2008年參保為例，當(dāng)年的全市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的繳費(fèi)基數(shù)為10143元，財(cái)政按照1.5％給予補(bǔ)貼，共計(jì)152元。其中的101元計(jì)入個(gè)人養(yǎng)老賬戶，其余51元計(jì)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的“統(tǒng)籌基金”。該補(bǔ)貼將隨著繳費(fèi)基數(shù)的提高而逐年提高。

為了刺激60歲以上人員參保，鄭州市《辦法》還規(guī)定，年滿60周歲以上的城鄉(xiāng)居民，必須一次性繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。而對(duì)在《辦法》實(shí)施后一年半內(nèi)一次性繳納保費(fèi)的居民，政府給予一次性參保補(bǔ)貼。年滿61周歲的參保者，政府補(bǔ)貼400元。每增加一歲，政府增加補(bǔ)貼400元。封頂線為74歲及以上的參保者，政府可一次性補(bǔ)貼5600元。

為了確保高齡老人的基本生活，《辦法》還同時(shí)規(guī)定，參保者如果按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，只要超過70周歲，政府每月額外支付生活補(bǔ)助20元；年滿80周歲后，每月補(bǔ)助50元；年滿100周歲，每月給予100元的生活補(bǔ)助。

按照《辦法》，參保者不分男女，必須年滿60歲方可領(lǐng)取養(yǎng)老金。該養(yǎng)老金分為兩部分：一是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，每月標(biāo)準(zhǔn)為其個(gè)人賬戶的全部累積資金除以139個(gè)月；二是養(yǎng)老津貼，政府用上述統(tǒng)籌基金發(fā)放每月的養(yǎng)老津貼，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)年城鄉(xiāng)居民月均收入的4.5％。

以20％的繳費(fèi)檔次為例，一個(gè)已滿60歲的參保者，2008年如一次性繳費(fèi)15年，共需繳納保費(fèi)30429元，相當(dāng)于每月繳費(fèi)169.1元。繳費(fèi)后次月，參保者即可領(lǐng)取共計(jì)257元的養(yǎng)老金。其中，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為每月218元，政府每月養(yǎng)老津貼為38元。后者將隨著城鄉(xiāng)居民收入的提高而逐年提高。

這基本上是一個(gè)居民自愿參保、以個(gè)人賬戶為主的養(yǎng)老計(jì)劃，同時(shí)也是一個(gè)地方財(cái)政兜底的社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃。據(jù)鄭州市勞動(dòng)保障局提供的材料，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶資金支付，當(dāng)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金不足以支付時(shí)，由統(tǒng)籌基金繼續(xù)支付。在統(tǒng)籌基金不足以支付三個(gè)月養(yǎng)老金時(shí)，同級(jí)財(cái)政要及時(shí)給予補(bǔ)足”。

目前，鄭州市16周歲以上、未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人口中，低于60周歲的共計(jì)361萬人；60周歲及以上的人口為74萬。在低于60周歲的361萬目標(biāo)參保者中，鄭州市區(qū)人口為106萬人，而該市下轄縣市的相應(yīng)人口為255萬。因此，從人口規(guī)模上看，該計(jì)劃覆蓋的重點(diǎn)為各區(qū)縣人口和低于60周歲的人口。

根據(jù)鄭州市勞動(dòng)保障局的測(cè)算結(jié)果，2008-2009繳費(fèi)年度，如果60周歲以下的目標(biāo)人群中有20％參保，60周歲以上的人群有50％參保，涉及人口規(guī)模為109萬，需要增加財(cái)政投入3.89億元；加上0.97億元的70歲以上高齡居民的生活補(bǔ)助，總計(jì)耗資4.86億元。

而在2009-2010繳費(fèi)年度，如果60周歲以下的人口中有25％參保，60周歲以上的50％參保繳費(fèi)，另外50％享受養(yǎng)老待遇，涉及人口為167萬，加上高齡人員生活補(bǔ)助，需要財(cái)政投入5.58億元。到2012-2013繳費(fèi)年度，該數(shù)字將增至8億元。

依照上述《辦法》，這些新增的財(cái)政投入，由鄭州市財(cái)政和區(qū)縣財(cái)政各分擔(dān)一半。而各級(jí)財(cái)政有義務(wù)逐步提高“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”待遇。

兩重財(cái)力制約

鄭州市“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”《辦法》一經(jīng)公布，各地媒體即稱其為“全民養(yǎng)老”試驗(yàn)。在鄭州市勞動(dòng)保障局，該局也把2008年作為“全民養(yǎng)老年”，把推行“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”作為核心工作。

去年初，鄭州市也曾在全國(guó)省會(huì)城市率先推行“城市居民醫(yī)保”，覆蓋了城市未參加企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人群。但是，由于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，而且屬于自愿參保，因此其醫(yī)療報(bào)銷待遇也低于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，僅比新型農(nóng)村合作醫(yī)療的待遇高一些，只能算是一個(gè)低水平的“全覆蓋”。

事實(shí)上，鄭州市“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”計(jì)劃，大體也是如此。它針對(duì)的只是除了企業(yè)職工、黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的城鄉(xiāng)居民，其籌資比例和養(yǎng)老待遇既不能與黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位相比，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

據(jù)鄭州市勞動(dòng)保障局提供的材料，如果居民按照6％的最低比例繳費(fèi)，年繳費(fèi)水平只相當(dāng)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老年繳費(fèi)水平的13.76％；如果繳費(fèi)比例提高至20％，只占靈活就業(yè)人員年繳費(fèi)的52％。而城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)比一般的城鎮(zhèn)企業(yè)職工還要低。

相對(duì)較低的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)的是較低的養(yǎng)老金待遇。對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇主要分為兩部分：一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，職工每繳費(fèi)一年就可計(jì)發(fā)退休當(dāng)年月平均工資的1％，如果繳費(fèi)20年就可得到月平均工資的20％的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。目前按照年繳費(fèi)基數(shù)的8％計(jì)算，由退休時(shí)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金積累總額除以139，即為每月個(gè)人賬戶養(yǎng)老金數(shù)額。

對(duì)鄭州市“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”計(jì)劃的參保者而言，其實(shí)待遇遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工。首先是基本沒有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，只有地方財(cái)政按照每月人均工資的4.5％的養(yǎng)老津貼，與繳費(fèi)年限不掛鉤；其次是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，由于繳費(fèi)基數(shù)低于城鎮(zhèn)職工，施行中參保者選定的繳費(fèi)比例也不會(huì)太高，這就必然造成其養(yǎng)老待遇大大低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，鄭州當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民大多還在觀望。這部分是由于相關(guān)的操作細(xì)則還沒有正式出臺(tái)，更主要的是養(yǎng)老待遇偏低，缺乏制度吸引力。而鄭州市勞動(dòng)保障局官員也預(yù)計(jì)，該制度的推行肯定要有個(gè)過程，應(yīng)不會(huì)太快。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位鄭州市民也反映說，如果按照最接近城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的30％繳費(fèi)，月繳費(fèi)為253元；繳滿15年后，每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金合計(jì)只有366元。考慮到通貨膨脹，15年后每月366元根本無法保障基本生活。

而如果按照最高85％的繳費(fèi)比例，月均繳費(fèi)為718元，15年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金968元。這個(gè)待遇看似比較高，但對(duì)鄭州市目前月均2000元的工資水平而言，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又太高。如果居民有此繳費(fèi)能力，他就可以選擇“靈活就業(yè)人員養(yǎng)老”。

對(duì)鄭州市勞動(dòng)保障局而言，上述問題也在預(yù)料之中。只是考慮到鄭州市各區(qū)縣的城鄉(xiāng)居民收入水平較低，而農(nóng)民占比重太多，只能設(shè)定較低的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)比例，以盡可能把農(nóng)民和收入不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居民納入社會(huì)養(yǎng)老體系。

記者了解到，制約該養(yǎng)老計(jì)劃推行的根本因素在于鄭州市政府的現(xiàn)有財(cái)力。據(jù)2007年鄭州市統(tǒng)計(jì)公報(bào)，該市2007年地方財(cái)政收入為277.6億元，但支出為299.3億元。雖然該市當(dāng)年財(cái)政收入比上年增長(zhǎng)37.2％，但財(cái)政支出的增幅卻為39％。在鄭州市勞動(dòng)保障局官員看來，鄭州市財(cái)政能每年新增數(shù)億元做“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”，已屬不易。

專家指出，鄭州市政府立足于建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，在全國(guó)省會(huì)城市，率先啟動(dòng)“保基本、廣覆蓋，可持續(xù)、易銜接”的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃，其初衷和方向應(yīng)予肯定。尤其是把占中國(guó)人口70％的農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保障，一直是中國(guó)社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，其探索具有積極意義。

但專家也同時(shí)指出，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從其本質(zhì)上看，還應(yīng)該是“強(qiáng)制參加”，而且應(yīng)主要針對(duì)有工作能力的勞動(dòng)者。由于中國(guó)社會(huì)保障體系的長(zhǎng)期缺失，鄭州市此次把60周歲以上的人群納入“社會(huì)養(yǎng)老”，實(shí)屬“彌補(bǔ)歷史欠賬”之舉。

再者，由于鄭州市對(duì)勞動(dòng)年齡以內(nèi)的城鄉(xiāng)居民參保，設(shè)定了七個(gè)不同的繳費(fèi)檔次，而且未來還要實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老”與“企業(yè)職工養(yǎng)老”、“事業(yè)單位養(yǎng)老”的復(fù)雜轉(zhuǎn)換，其操作難度相當(dāng)之大，應(yīng)對(duì)其管理難度和技術(shù)的復(fù)雜性有清醒認(rèn)識(shí)，不可冒進(jìn)。■