正如朱镕基所說，“這是一個長治久安的基礎，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎”

改革的天幕

財稅改革作為經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的交匯點，30年來進行了多次重大變革，并與價格、國有企業(yè)、貨幣金融等各領域的改革相配合，推動了中國經(jīng)濟體制的根本性轉變。與中國總體的市場化改革道路相一致，中國的財稅改革同樣走的是波浪式前進、階梯式上升的道路：財政體制從行政性分權走向經(jīng)濟性分權，稅收制度從側重于對流轉征稅轉向偏重于對要素征稅，預算管理從高度機密逐步公開透明。

30年的財稅體制改革歷程分為三個階段：第一個階段是1978年到1992年期間，可稱為被動適應階段；第二個階段是1993年到1997年期間，可稱為破舊立新階段；第三個階段是1998年至今，可稱為公共財政的建立與完善階段。這里著重回顧的是第二個階段。

1992年，宏觀經(jīng)濟一改前兩年高度緊縮的局面，開始出現(xiàn)通貨膨脹趨勢。但價格放開的趨勢并未停止。這時，擺在決策者面前的是一個重大的選擇：是恢復原來計劃經(jīng)濟時代控制價格的方法，還是用新的宏觀調控方式控制需求，同時建立長期起作用的工商稅制和財政管理框架？

改革實際是選擇了后一條道路，進行了價格、稅收、財政和金融體制的配套大改革。

1992年著手設計、1993年方案出臺、1994年正式推開的宏觀經(jīng)濟體制改革，其根本出發(fā)點，是要給中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展提供一個相適應的體制性框架，以期從根本上解決中國經(jīng)濟周期性波動和政策變動的問題。通過這次涉及價格、稅收、財政、金融、外貿(mào)、投資等多個領域的整體性改革，我們基本建立起了市場配置基礎上的國家宏觀調控新體制，它也因此成為改革開放以來最為重要的一次制度建設里程碑。

正如朱镕基1993年7月所說，“這是一個長治久安的基礎，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎。有了這個基礎，目前存在的困難可以得到緩解，甚至于基本解決，大好形勢就可以繼續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展速度還可以保持在一個較高的水平之上?！?/p>

在1994年整個宏觀經(jīng)濟體制改革中，財稅體制改革處于中心地位；主要任務是總結14年改革開放的實踐，盡快建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的財政稅收體制，其核心就是實行分稅制和分別征收。

同時，財稅改革也與其他領域的改革緊密相聯(lián)：價格改革與稅收改革大體同步推進；在改革中央銀行和貨幣調控手段的同時，開始建立財政性長期融資體系；與價稅改革相配合，逐步取消政策性虧損補貼；在進行分稅制的同時，調整計劃部門與財政部門的相關職能；價格、稅收基本理順后，及時調整關稅設置，并改革匯率體系。

改革順序的理性選擇

在財稅改革方面，設計者們審時度勢，充分考慮到當時的條件和利益矛盾沖突，指出改革的主要目標是建立一個堅實、穩(wěn)定的財政收入基礎，在改革的順序上作出了理性的選擇。

——財政改革：先稅制和財政收入分配，再財政支出的結構與管理。

當時的情況是，財經(jīng)秩序混亂，地方政府減稅競爭，“兩個比重”（全國財政收入占GDP的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重——編者注）下滑。如果不首先解決稅制、稅收征管和中央地方分配關系問題，就無法提高“兩個比重”，極不利于駕馭當時的通脹形勢，社會主義市場經(jīng)濟的基本框架也無從確立。因此，稅制、稅收征管以及分稅制改革是最為迫切需要解決的問題，而財政支出結構與管理問題，包括預算外資金問題，當時基本沒有觸動，在幾年之后才成為改革的重要內(nèi)容。

——稅制改革：先流轉稅改革，再所得稅改革。

把流轉稅改革作為第一順序有幾重考慮，其中最重要的原因是從保證財政收入的角度考慮的。流轉稅稅基較寬，下力氣改革流轉稅，可以使財政收入更為牢靠。隨后十幾年來財政收入的健康快速增長也有力地證明了這一點。

此外，當時十分復雜的產(chǎn)品稅是與計劃經(jīng)濟固定價格配套設立的，已經(jīng)不能適應價格放開的局面，市場定價要求中性、一致化的流轉稅。總之，不改革原有的流轉稅，會阻礙市場的形成，而且無法保證財政收入。

相對而言，所得稅改革的難度較大，需要財務會計制度改革先行（1993年進行了財務會計制度改革），以使成本真實化、所得稅稅基一致化。同時，所得稅的征管難度較大，因此，宜列為第二順序。企業(yè)所得稅當時只是分別合并了內(nèi)資企業(yè)所得稅和外資企業(yè)所得稅，而把內(nèi)外并軌和打破按隸屬關系劃分收入歸屬作為未盡事宜，留待以后改革再予以完成。

增值稅具有流轉稅的形式，但實際上是對要素收入課稅。選擇以增值稅作為主體稅種的原因，主要是增值稅具有稅基廣泛、避免重復征收、相互交叉稽核和征管相對簡便等優(yōu)點，有利于公平稅負，穩(wěn)定財政收入。改革之后，增值稅也的確成為最重要的財政收入來源，1994年約占當年稅收收入的45％，2006年約占當年稅收收入的37％。

在增值稅的改革上，當時也有“轉型擴圍”的考慮，即增值稅由生產(chǎn)型轉為消費型，擴大征收范圍。但消費型增值稅相對復雜，當時宏觀經(jīng)濟又面臨著通貨膨脹的壓力，因此最終選擇了生產(chǎn)型增值稅的模式。增值稅的征收范圍擴大到全部服務業(yè)以及與營業(yè)稅的合并，也會增加改革難度，為了確保改革的成功，當時也沒有進行。

“統(tǒng)一稅制”作為主旋律

1994年的分稅制改革的一個重要原則，是“根據(jù)事權與財權相結合的原則”，先分事權再分稅。但實際是事權劃分先不動，中央與地方政府的事權基本上延續(xù)過去《憲法》及其他法律的規(guī)定。中央與地方的收入劃分不是跟著事權走，而是遵循市場經(jīng)濟國家的一般做法；即維護國家權益、涉及全國性資源配置、實施宏觀調控所必需的稅種劃歸中央，中央收入占全國財政收入的大頭。

這樣，相對穩(wěn)定的中央地方收入分配關系確定后，地方的自有財力與其支出責任之間的差距很大。為了解決這種不對應問題，我們當時采取了“保基數(shù)”辦法，相應調整了政府間轉移支付數(shù)量和形式，著重建立了中央對地方的稅收返還制度。隨著財政收入的快速增長，基數(shù)部分在地方財政收入中所占的比重越來越低。從1995年起，借鑒國際經(jīng)驗實行過渡期轉移支付辦法，即后來的一般性轉移支付。

分稅制的實施取得了良好的運行效果，其突出表現(xiàn)，一是初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政體制框架，為新體制下政府實施宏觀調控奠定了制度基礎；二是建立了財政增收機制，基本實現(xiàn)了財政收入的規(guī)范化和制度化，“兩個比重”逐年提高，中央的宏觀調控能力得到了增強。新體制還推動了統(tǒng)一市場的形成，地區(qū)封鎖和割據(jù)問題得到了緩解，同時促進了經(jīng)濟結構的調整與優(yōu)化。

1994年的稅制改革將“統(tǒng)一稅制”作為主旋律，建立了以增值稅為核心的新的流轉稅制；同時輔之以消費稅和資源稅，以達到引導消費行為、糾正過低的資源價格、保護環(huán)境等目的。分別統(tǒng)一了內(nèi)資和外資企業(yè)所得稅制，取消了“兩項基金”（指“能源交通基金”和“預算調節(jié)基金”——編者注），統(tǒng)一了“內(nèi)外有別”的個人所得稅制，并對其他一些稅種進行了改革。在公平企業(yè)稅負的基礎上，進一步規(guī)范了國家與企業(yè)的分配關系，規(guī)范了政府的分配行為，這也有力地促進了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

在基本形成了一個適應社會主義市場經(jīng)濟要求的財稅體制基礎框架后，我們也進行了改革開放后第一次成功地利用經(jīng)濟手段完成的宏觀調控。1993年6月，中央決定通過實行適度從緊的財政政策和貨幣政策，對當時出現(xiàn)的經(jīng)濟過熱現(xiàn)象進行治理整頓。

這次財政政策發(fā)揮作用的本質，來自1994年財稅改革的內(nèi)在機制：改革帶來了財政收入的大幅增長，同時嚴格控制支出增長，財政赤字沒有擴大，體現(xiàn)了財政上的從緊控制；稅制的統(tǒng)一特別是增值稅主體地位的確定，有效地堵住了減免稅的漏洞；中央與地方稅務機構分設，強化了稅收征管；等等。經(jīng)過三年的時間，1996年，國民經(jīng)濟成功實現(xiàn)了“軟著陸”，當年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.6％，物價指數(shù)比上年增長6.1％，形成了“高增長，低通脹”的良好局面。

改革沒有休止符

1998年，政府正式提出建立“公共財政”框架。隨后，財稅領域繼續(xù)沿著1994年改革的思路和路徑，進行了一系列改革和完善，并把改革重點轉移到財政支出領域，內(nèi)容相當豐富，但無外乎兩大類：一是收入方面改革，二是啟動財政預算管理體制改革，并優(yōu)化財政支出結構。

在分稅制方面，從國際上看，絕大部分國家把所得稅作為中央稅，少數(shù)國家作為中央得大頭的共享稅。1994年進行分稅制改革時，我們曾設想改變所得稅收入按隸屬關系和稅目劃分的辦法。但考慮到當時機構改革尚未進行，政府職能尚未轉變，政企關系還沒有理順，同時財務會計制度改革剛剛實行，所得稅基數(shù)計算也有一定困難，為了集中精力先把收入體制框架建立起來，決定暫緩所得稅的改革。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，所得稅按隸屬關系和稅目劃分收入的負面影響逐漸凸現(xiàn)出來。特別是企業(yè)所得稅按隸屬關系劃分收入歸屬，一定程度上助長了一些地方政府為追逐稅收利益搞地方保護主義和重復建設，阻礙了企業(yè)的兼并、重組，制約了經(jīng)濟結構調整，特別是不利于平衡地區(qū)間財力差距。

中央從中國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的實際需要出發(fā)，決定按公共財政原則和國際慣例進一步完善財稅體制，從2002年1月1日起，打破按隸屬關系和稅目劃分所得稅收入的辦法，實施所得稅收入分享改革，把企業(yè)所得稅和個人所得稅變成了共享稅。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對2003年以后的增量，中央分享60％，地方分享40％。中央增收的收入，主要用于對中西部地區(qū)的一般性轉移支付，以縮小地區(qū)差距。

在稅收制度方面，2008年，新的企業(yè)所得稅法在全國實施，內(nèi)外資不同的企業(yè)所得稅終于得以合并，這必將促進企業(yè)間的公平競爭和統(tǒng)一市場秩序的建立。增值稅的改革思路是“先轉型，再擴圍”，由生產(chǎn)型向消費型轉變的試點工作正在穩(wěn)步推進，試點范圍不斷擴大。為了促進經(jīng)濟增長方式的轉變和結構優(yōu)化，還調整了消費稅、資源稅、關稅以及出口退稅政策，出臺了一系列促進自主創(chuàng)新、節(jié)能減排和新能源開發(fā)利用的政策。

樓繼偉：時任國家體改委宏觀司司長，現(xiàn)任中投公司董事長

樓繼偉文章《中國三十年財稅改革的回顧與展望》全文見《財經(jīng)網(wǎng)》“改革憶事”專題。本文小標題為本刊編輯所加，文字略有調整。

樓文已輯入《50人看三十年》一書，將于今年9月由中國經(jīng)濟出版社出版。