《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》拓寬了法律責(zé)任面，但由于缺乏相應(yīng)的信息公開(kāi)和公眾參與保障，能否從源頭上遏制污染增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，仍將考驗(yàn)決策者的智慧和神經(jīng)

3月27日，由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格而成的環(huán)境保護(hù)部（下稱環(huán)保部），正式在位于北京市車公莊附近的辦公地點(diǎn)掛牌。

不無(wú)巧合的是，恰在同一天，被業(yè)內(nèi)寄予厚望的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》（下稱《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》），在懷胎幾乎整整兩年之后，由國(guó)務(wù)院法制辦正式向社會(huì)公布并征求意見(jiàn)。

“希望這個(gè)條例能盡快出臺(tái)，最好在今年上半年就出來(lái)。它對(duì)于我們太重要了?！杯h(huán)保部政策法規(guī)司一位負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

擺脫“末端治理”

上個(gè)世紀(jì)60年代和70年代，隨著全球性的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，人們開(kāi)始思考，到底通過(guò)什么樣的技術(shù)手段才能有效地遏制環(huán)境污染。

其中一個(gè)很重要的工具，就是引入“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”（Environmental Impact Assessment，EIA）。也就是說(shuō)，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目如果可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，就必須在正式上馬之前接受評(píng)價(jià)。只有被認(rèn)定所造成的影響在可以接受的限度之內(nèi)，才能獲準(zhǔn)開(kāi)工。

到了上個(gè)世紀(jì)80年代，人們又逐漸意識(shí)到，僅僅依靠針對(duì)單一項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并不足以保證整個(gè)環(huán)境的改善。畢竟，這種評(píng)價(jià)仍然是被動(dòng)的“末端治理”，局限于微觀層面；而如果一開(kāi)始政策、規(guī)劃都是錯(cuò)的，即使單一項(xiàng)目的環(huán)境影響可以接受，也可能會(huì)造成環(huán)境災(zāi)難。

于是，“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”（Strategy Environmental Assessment，SEA）開(kāi)始浮出水面。也就是說(shuō)，除了具體項(xiàng)目，對(duì)于政策、規(guī)劃、計(jì)劃等整體性戰(zhàn)略也應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，以從根本上杜絕問(wèn)題。

嚴(yán)格意義上，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的萌芽可以追溯到1969年。這一年，美國(guó)政府頒布《國(guó)家環(huán)境政策法案》，要求對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的聯(lián)邦政府行為，無(wú)論是政策、法規(guī)還是具體的投資，都必須準(zhǔn)備環(huán)境影響報(bào)告（EIS）。這一規(guī)定顯然遠(yuǎn)不局限于具體的項(xiàng)目本身。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，包括荷蘭、加拿大、韓國(guó)以及中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)，都開(kāi)始把戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理念付諸行動(dòng)。2001年，擁有25個(gè)成員國(guó)的歐盟通過(guò)了《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令》，并于2004年7月正式生效。

自1986年開(kāi)始推行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的中國(guó)，無(wú)論是決策層還是學(xué)術(shù)界，對(duì)于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)也都給予了持續(xù)的關(guān)注。早在1995年，中國(guó)國(guó)內(nèi)就開(kāi)始進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)試點(diǎn)。2003年9月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（下稱《環(huán)評(píng)法》），也正式把規(guī)劃環(huán)評(píng)納入其中。

然而，在中國(guó)推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)注定困難重重。

細(xì)心者會(huì)留意到，在國(guó)際上流行的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，在中國(guó)的立法中悄然演變成規(guī)劃環(huán)評(píng)。環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心政策研究室主任張輝對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，“規(guī)劃環(huán)評(píng)”的概念，實(shí)際上比戰(zhàn)略環(huán)評(píng)收窄了很多。在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的架構(gòu)中，環(huán)評(píng)對(duì)象不僅僅是具體的規(guī)劃本身，還包括其他政府部門(mén)與環(huán)境、資源有關(guān)的政策、法規(guī)甚至行政程序等。所有這些，都可能從更宏觀的層面上對(duì)整個(gè)環(huán)境產(chǎn)生戰(zhàn)略性的影響。

即使是大大收窄了的規(guī)劃環(huán)評(píng)，在實(shí)踐中也是舉步維艱。雖然《環(huán)評(píng)法》對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位作出了明確規(guī)定，但在審查程序上卻存在明顯的缺陷。因?yàn)槌谁h(huán)保部門(mén)，“其他部門(mén)”也被賦予了召集組成審查小組、對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查的權(quán)力。這導(dǎo)致在不少地方，行業(yè)主管部門(mén)代替環(huán)保部門(mén)“自編自審”的事情時(shí)有發(fā)生。

2005年，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中，明確把這一權(quán)限賦予了環(huán)保部門(mén)。但法律上的含混，仍然影響了很多專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境審查的順利啟動(dòng)。

利益糾葛下的妥協(xié)

在這種情況下，2006年4月，原國(guó)家環(huán)保總局正式委托北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源法研究所教授汪勁等人，啟動(dòng)《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》的立法進(jìn)程。

僅僅一個(gè)多月后，該條例第一稿出爐，隨后在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部廣泛征求意見(jiàn)。當(dāng)年底，草案正式上報(bào)至國(guó)務(wù)院法制辦。

然而，在種種利益糾葛之中，立法進(jìn)程一度陷入停滯。

參與這一條例起草的北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源法研究所王社坤博士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，按照最初的草案，所有專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境審查召集權(quán)，都應(yīng)該收歸環(huán)保部門(mén)，這有利于順利啟動(dòng)整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)程序。

知情人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，這一條款受到了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、交通部以及建設(shè)部等部門(mén)的強(qiáng)烈反對(duì)。這些部門(mén)都屬于專項(xiàng)規(guī)劃編制“大戶”，雖然規(guī)劃環(huán)評(píng)只是提供最終決策的重要依據(jù)，并不具有法定否決權(quán)，但他們?nèi)匀粨?dān)心這會(huì)對(duì)其決策形成掣肘。

最終，國(guó)務(wù)院法制辦公布的征求意見(jiàn)稿，在《環(huán)評(píng)法》的框架下作了微調(diào)，即規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃，由環(huán)保部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)召集審查；但省級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)，當(dāng)然包括其它部委審批的專項(xiàng)規(guī)劃，在審批前則由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和專項(xiàng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)，共同組織對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查。

從最初的草案到最終的征求意見(jiàn)稿，妥協(xié)還遠(yuǎn)不止這些。在層層公開(kāi)或者半公開(kāi)乃至不公開(kāi)的利益博弈之后，《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》的篇幅也由最初的1.2萬(wàn)余字，急劇縮水成現(xiàn)在的約4200字。

其中被刪除最多的，是有關(guān)公眾參與的內(nèi)容。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是項(xiàng)目環(huán)評(píng)還是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，公眾參與都是確保其公正性的重要基石。而要保障公眾參與權(quán)，就必須在法律中對(duì)其加以明確。

以中國(guó)香港為例，環(huán)評(píng)報(bào)告全文被要求上載到香港環(huán)境保護(hù)署的官方網(wǎng)站。同時(shí)，還會(huì)在三個(gè)固定地點(diǎn)放置印刷版的環(huán)評(píng)報(bào)告，以便公眾查閱。

在韓國(guó)，同樣規(guī)定環(huán)評(píng)報(bào)告全文必須公開(kāi)。同時(shí)只要有30人以上要求召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，主管部門(mén)就必須啟動(dòng)這一程序。

但在中國(guó)，無(wú)論是《環(huán)評(píng)法》，還是2006年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，甚至今年5月1日開(kāi)始正式實(shí)施的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》，都未能賦予公眾充分的知情權(quán)以及參與權(quán)。

即使不涉及國(guó)家機(jī)密，公眾要獲得環(huán)評(píng)報(bào)告全本也是奢望。公眾只根據(jù)少則幾頁(yè)、長(zhǎng)則二三十頁(yè)的環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本，難以作出非常準(zhǔn)確的判斷。而到底在什么條件下必須舉行聽(tīng)證會(huì)等，也是語(yǔ)焉不詳。

知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，在最初的草案中，“公眾參與”占據(jù)了整整一章，其中對(duì)于信息公開(kāi)的時(shí)間、方式，公眾參與的具體形式，必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的條件等，以及如何在最終決策中體現(xiàn)公眾參與的成果，都有非常詳細(xì)以及技術(shù)化的規(guī)定。草案還建議以行政復(fù)議、行政訴訟等方式，為公眾參與的順利實(shí)現(xiàn)提供法律保障。

遺憾的是，在此次公布的征求意見(jiàn)稿中，這些非常具有可操作性的規(guī)定，基本上都被以“過(guò)于超前”為由刪去了。對(duì)于公眾參與的規(guī)定，又重新簡(jiǎn)化并退回到之前的邊界內(nèi)。

北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源法研究所王社坤博士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，草案中原本對(duì)涉及的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了專門(mén)解釋，后來(lái)也被刪除，這不能不說(shuō)也是一個(gè)很大的缺憾。在西方的立法中，對(duì)涉及的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行解釋已成一種慣例。比如，“公眾”這個(gè)日常用語(yǔ)，在法律上如何界定，很可能會(huì)影響到具體的參與方式。

此外，像“專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃草案”這樣生澀的用詞，如果不作解釋的話，普通人很難理解，從而給很多部門(mén)提供了更大的“蒙混過(guò)關(guān)”空間。

執(zhí)行仍是考驗(yàn)

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》自公開(kāi)征求意見(jiàn)以來(lái)，如北京綠家園這樣的環(huán)保非政府組織，都已經(jīng)就公眾參與等方面的缺失提出了不同的看法。

不過(guò)，知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，完善這個(gè)征求意見(jiàn)稿固然重要，最重要的仍然是盡快出臺(tái)這一條例，并最大程度地發(fā)揮其功能。畢竟，這一條例，還是明確了設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃由環(huán)保部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)召集審查，使得環(huán)保部門(mén)有可能從源頭上遏制這些規(guī)劃可能導(dǎo)致的污染。

也正因?yàn)榇?，環(huán)保部在過(guò)去的一年中一直把《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》作為工作重點(diǎn)之一來(lái)推進(jìn)。

據(jù)悉，由于該條例已被國(guó)務(wù)院列入今年一類立法計(jì)劃，年內(nèi)出臺(tái)應(yīng)無(wú)懸念。

王社坤博士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)，即將出臺(tái)的條例擴(kuò)大了法律責(zé)任面，也是一個(gè)進(jìn)步。

根據(jù)之前的《環(huán)評(píng)法》，只有規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)需要承擔(dān)責(zé)任。這一次，除了上述兩個(gè)主體，審查召集機(jī)構(gòu)、審查小組的專家以及規(guī)劃環(huán)評(píng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，也被要求承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

“凡涉及的主體，都應(yīng)該有相應(yīng)的責(zé)任約束，這是原則。”他補(bǔ)充說(shuō)。

然而，即使這一條例能在年內(nèi)如期出臺(tái)，其具體執(zhí)行效果仍是一個(gè)疑慮。

以史為鑒，《環(huán)評(píng)法》實(shí)施四年多來(lái)，無(wú)論在宏觀層面還是在微觀層面，其效果都難以令人滿意。

一位資深業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，每年中國(guó)出的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)數(shù)量，幾乎超過(guò)了全世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家歷年環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的總和，但超過(guò)99％以上的通過(guò)率，以及缺乏公開(kāi)、透明以及獨(dú)立監(jiān)督、事后懲罰的評(píng)價(jià)體制，使得這一制度在很大程度流于形式。

如2007年，被《南方周末》等公開(kāi)曝光的浙江杭州環(huán)保系統(tǒng)腐敗案，共涉及杭州13個(gè)區(qū)縣、90多人，環(huán)評(píng)暗箱操作和索取回扣就是一個(gè)重要“缺口”。

“這種情況在每個(gè)省都或多或少存在，環(huán)評(píng)在某種程度上被異化成了‘分肥’過(guò)程。”這位人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言。

當(dāng)然，這一條例的執(zhí)行僅僅依靠環(huán)保部門(mén)自身的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心政策研究室主任張輝對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)家環(huán)保總局已經(jīng)升格為環(huán)保部，但職能分割并沒(méi)有得到解決，很多環(huán)境要素的監(jiān)管也還分布在農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等多個(gè)部門(mén)。這些部門(mén)之間的信息渠道遠(yuǎn)談不上暢通。

因此，即使做狹義的規(guī)劃環(huán)評(píng)，在技術(shù)上和操作上也都面臨種種困難。而如果像國(guó)際上那樣，把社會(huì)影響評(píng)估也納入規(guī)劃環(huán)評(píng)，需要克服的障礙就更加龐大了。

此外，要使得規(guī)劃環(huán)評(píng)真正起到效果，最重要的是盡早介入，并且要求規(guī)劃編制部門(mén)同時(shí)提供合理的替代方案。這些，都需要進(jìn)一步的制度保障。否則，如果規(guī)劃環(huán)評(píng)變成事實(shí)上的“追認(rèn)”，那么其主動(dòng)性和提前預(yù)防功能就根本無(wú)從談起。

據(jù)悉，早在《環(huán)保法》起草過(guò)程中，就有專家建議被審查的規(guī)劃必須提供替代方案，但在討論中被否決了。在實(shí)踐中，雖然也有規(guī)劃編制部門(mén)提供了所謂的替代方案，但很明顯不具有可比性，也就使得環(huán)評(píng)結(jié)果根本無(wú)“第二條道路”可走。

“僅僅依靠一個(gè)條例的逐步推進(jìn)，不可能解決所有這些問(wèn)題；只有通過(guò)更徹底的‘自上而下’的變革，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略才有希望?！睆堓x說(shuō)。