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        火熱的鐵路

        2008-12-31 00:00:00張娜李其諺
        財經 2008年24期

        如果鐵路此次大發(fā)展計劃不能與增量改革同步,中國鐵路將錯失一次最好的改革機會

        11月12日,“4萬億”計劃公布的第三天。國家發(fā)改委門口的傳達室十幾平方米的房間里,擠了三四十人。不少人身后還拖著行李,顯然剛從外地趕來。

        發(fā)改委里面也擁擠不堪,樓道里很多人排著隊等待“接見”。

        “快把司長辦公室的大門踏破了。”一位從青海趕來“搶項目”的官員告訴《財經》記者。

        據(jù)他介紹,早幾天這里情況還更火爆。因為眼下來的多是基層跑項目的,反應比較慢。國務院11月5日召開會議,當時新聞沒有報道,但是省長們立刻知道了,現(xiàn)在不少項目已經分到部委了。

        “現(xiàn)在才開始跑的,基本上是瞎跑,沒有啥用?!彼f。

        這確是事實。國務院公布經濟刺激計劃的第二天,鐵道部發(fā)展計劃司司長楊忠民已公開表示,2009年和2010年,國家將每年批準新建鐵路里程1萬公里左右、投資規(guī)模超過2萬億元。這意味著,國務院明確將要增加的4萬億元投資中,鐵路份額過半。

        在這一次中央擴大內需的部署中,鐵路贏得了最大的一塊蛋糕。

        據(jù)《財經》記者了解,即將建設的2萬公里項目原本已納入“十一五”規(guī)劃和原有的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,但受宏觀形勢、審批程序和技術復雜程度的制約,過往鐵路系統(tǒng)的規(guī)劃并不一定都能完成,例如京滬高鐵項目早在“十五”期間就已納入規(guī)劃,但直到2007年才動工興建。

        而這次“4萬億”計劃的宣布,無疑為鐵路的2萬億加上了一道保險。鐵路項目的審批速度,近期驟然加快。去年積壓的多個項目,迅速走完程序。10月至今,全國新開工建設的鐵路達11條之多, 其中僅10月16日這一天,新疆維吾爾自治區(qū)就有四條總投資約165億元的鐵路同時開工。

        “4萬億”不僅加快了鐵路建設的步伐,也意味著會獲得更大的資金支持。

        在2008年四季度增加安排的1000億元中央投資中,250億元用于加快鐵路、公路、機場等重大基礎設施建設,《財經》記者從鐵道部獲悉,其中,鐵路將獨得150億元。

        除此之外,在鐵道部剛剛完成的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》修編報告中,已將2020年中國鐵路里程從原定的10萬公里增加到了12萬公里以上。

        如果按平均1公里鐵路投資1億元計算,僅這次修編就將增加鐵路投資2萬億元。

        鐵路拔頭籌

        還在4萬億投資計劃出臺之前,公路與鐵路的明爭暗斗已經開始。

        10月底,鐵道部即通過媒體高調宣稱中央將以2萬億鐵路投資拉動內需,不久之后,“5萬億公路建設拉動經濟”的傳聞也出現(xiàn)在很多媒體的重要版面。

        在觀察家看來,無論是鐵道部還是交通運輸部,其時都一邊在“跑部”爭取項目;一邊試圖通過媒體“放話”,以營造輿論進而影響高層決策。

        “為了多批項目,公路和鐵路確實打得很厲害?!币晃恢鞴懿块T的官員在接受《財經》記者采訪時承認。

        結果無疑是鐵路勝出。業(yè)內觀察家認為,鐵路這次“搶”得早,也搶得聰明。鐵道部部長劉志軍2004年就提出“跨越式發(fā)展”,近年來又聯(lián)合地方,與各省紛紛簽署部省合作協(xié)議,使得跑項目時鐵道部和各省分頭“使勁”,形成了合力。而且,“很多項目早已經在發(fā)改委掛了號,只是由于資金或技術考慮,沒有獲得發(fā)改委批準?,F(xiàn)在中央擴大投資刺激經濟,一下就批了一大批”。

        另一方面,一個不爭的事實是:在中國,大規(guī)模的公路網(wǎng)建設已接近尾聲,而鐵路基礎設施則落后較多。

        從1980年末到2007年末的27年間,中國鐵路營運里程凈增2.81萬公里,年遞增1.67%,遠低于同期中國GDP年均9%左右的增速。

        中國鐵路里程7.8萬公里,僅占世界鐵路的6%,但換算運輸周轉量卻占到世界鐵路的24%。由此而來的“春運難”“電煤運輸難”,每年都是令上至國家領導人、下至普通老百姓頭疼不已的難題。

        周期性爆發(fā)的“運煤難”更是在近年來愈演愈烈,已經明顯地成為了快速增長的中國經濟的短板。

        中國經濟在2003年突然提速,使矛盾更加激化。據(jù)鐵道部運輸局提供的數(shù)字顯示,2003年冬天全國煤炭日均申請車皮達7萬車左右,但受制于運力,每天只能滿足4萬車左右。運量不足,致使河南、江蘇等幾個省份主力電廠的存煤量長期處在逼近或低于警戒線狀態(tài)。由此產生的連鎖反應,就是各地消失多年的“拉閘限電”死灰復燃。

        每到用電高峰的冬夏兩季,從國務院總理,到發(fā)改委主任、鐵道部部長,都要三令五申,四處動員和部署以緩解矛盾。近年來鐵路運力最為緊張的2005年,國務院不得不動員開通電煤公路運輸快速通道,“以汽油換煤炭”。

        鐵路業(yè)內資深人士指出,鐵路運力的緊張固然有建設滯后沒有跟上中國經濟發(fā)展的方面,鐵路的壟斷和由此而來的腐敗和低效也激化了各方面的矛盾。但無論如何,這些不斷激化的矛盾近年來顯然給宏觀主管部門和更高決策者留下了深刻的印象,這是幫助鐵路成為“4萬億”計劃中重量級角色的主要原因。

        國家發(fā)改委綜合運輸所研究員劉斌在接受《財經》記者采訪時表示,鐵路拔得頭籌,根本原因還是鐵路多年來嚴重滯后,加快發(fā)展步伐已是多方共識。

        “鐵路缺得比較嚴重,不只是西部,發(fā)達省份也如此,比如浙江省的鐵路里程過去10年都沒怎么增長過?!眲⒈笳f。

        鐵道部發(fā)展計劃司司長楊忠民也表示,近幾年來,鐵路平均每年新增里程不到2%。目前,鐵路貨運請車滿足率不足35%;客運日均也有約100萬的缺口。

        搶搭“4萬億”便車

        在發(fā)改委門內外排著隊焦急等待的人口袋里,幾乎都裝著一份甚至好幾份等待審批或還在規(guī)劃中的項目。他們都想方設法,希望搭上“4萬億”的便車。

        對于鐵道部,有望隨著“4萬億”而加碼的重要通道,除了推動已規(guī)劃中的項目審批加速,就是《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的修訂。

        這一修訂工作從2007年底已經開始,由鐵道部負責,最終要報發(fā)改委審批。據(jù)一位接近方案擬訂的人士透露,幾經討論后,“原本方案應該已經付印了,現(xiàn)在不知道是不是還要趁著這個機會往里加項目?!?/p>

        據(jù)《財經》記者了解,在正在調整的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中,鐵道部計劃將到2020年中國鐵路里程由原定的10萬公里增加到12萬公里以上,至于上到多少,在業(yè)內人士看來,“4萬億”的提出顯然為鐵道部提供了更大的想象空間。

        《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》最初于2004年經國務院審議通過,其發(fā)展目標為:到2020年,全國鐵路營業(yè)里程達到10萬公里,主要繁忙干線實現(xiàn)客貨分線,復線率和電化率均達到50%。規(guī)劃中包括,建設客運專線1.2萬公里以上,完善路網(wǎng)布局和西部開發(fā)性新線約1.6萬公里,既有線增建二線1.3萬公里,既有線電氣化1.6萬公里。

        然而,規(guī)劃完成后的第二年,鐵路建設即開始提速,從2004年至今短短五年間,鐵路的年固定資產投資額迅速放大了10倍。許多規(guī)劃中的項目提前完成。

        2004年之前,鐵路每年的固定資產投資不過五六百億元。由于鐵道部部長劉志軍力推“跨越式發(fā)展”,與各省簽署部省合作協(xié)議,2006年鐵路固定投資陡增至1553億元,2007年則漲至2300億元。而2008年,根據(jù)鐵道部現(xiàn)在的預計,將完成鐵路投資3500億元,其中有1500億將在四季度完成,接近前三季度完成的總和。2009年,鐵路基本建設投資計劃完成6000億元。

        “情況一變,很快就覺得中長期發(fā)展規(guī)劃不夠用?!卑l(fā)改委綜合運輸所研究員劉斌說。

        2007年,鐵道部開始對《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》進行修編。據(jù)《財經》記者了解,現(xiàn)在的方案,除里程增加2萬多公里,還將完善客運專線網(wǎng)和部分城鎮(zhèn)密集地區(qū)城際軌道交通網(wǎng),突出區(qū)際聯(lián)系通道和煤運通道建設作為調整重點。

        目前,修編最終結果尚未公布。增加的2萬多公里究竟包括了哪些項目說法不一。但陜西、四川等省份發(fā)改委的人士均對《財經》記者表示,已就部分項目與鐵道部達成意向。

        陜西省發(fā)改委一位人士告訴《財經》記者,關中城市群城際鐵路網(wǎng)將納入全國中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃調整方案。根據(jù)四川省與鐵道部2008年簽署的加快四川鐵路建設部省紀要,擬將新建的成都至甘肅哈達鋪到蘭州、成都至貴陽、成都至江油延伸至西安、成渝城際、川藏鐵路等六條鐵路納入全國鐵路網(wǎng)中長期規(guī)劃調整方案,總里程約4900公里。

        四川省發(fā)改委交通處副處長張喜成告訴《財經》記者,其中川藏鐵路列入修編后的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》應無疑義,“目前已經開始了前期研究,但開工時間還沒有計劃?!?/p>

        避免壞的投資

        如此大規(guī)模投入拉動內需是否會導致某些項目盲目上馬,鐵路業(yè)內人士對此頗為擔憂。事實上,前述川藏鐵路是否應該建設一直就存在爭議。

        川藏鐵路原有“南線”和“北線”兩個方案,其中“南線”方案基本沿現(xiàn)有的318國道,全長1629公里,僅需新建947公里,投資預算為530億元左右;“北線”方案全長約1787公里,實際新建長度為1086公里,投資預算近600億元。其中,“南線”由于新建里程較短,投資相對較低,成為推薦方案。

        然而,無論“南線”還是“北線”,沿線地質條件均十分復雜,多年凍土、高寒缺氧、滑坡、高地震區(qū)、地熱、巖爆等地質災害嚴重。

        當年在青藏、川藏、滇藏線三條線路比選,川藏鐵路因修建難度大、投資額度高等因素,最終被擱置。

        在拉動內需的背景下,這條高難度線路重被納入考慮范圍。

        在發(fā)改委綜合運輸所的劉斌看來,這次大規(guī)模投入拉動內需可能有兩種結果。

        好的結果是,既在短期內有刺激經濟的效果,實現(xiàn)了財政政策的乘數(shù)效應,又能在長期有較好收益,同時鐵路體制改革還能有所推進。

        壞的結果是,短期內能刺激經濟,但長期來看,項目并不成功,三五年后出現(xiàn)虧損甚至停運,給銀行帶來大量不良資產,最后國家埋單。

        “如果是這樣的話,那還不如做純公益產品,為什么要投到鐵路上呢?”劉斌說,“對于鐵路這樣的大型基礎設施項目,要考慮10年、20年以后的情況,不能因為這兩年GDP增速放慢就盲目投資?!?/p>

        面對如此宏偉的建設規(guī)劃,資金又是一個繞不開的問題。“鐵路建設確實是很缺錢?!币晃昏F路資深專家告訴《財經》記者。

        鐵道部的建設資金主要來源于中央撥款、建設基金、自有盈利、發(fā)行債券和商業(yè)貸款。其中鐵路建設基金大約每年600億元,這些錢并不能完全用于新建項目;盈利大約100多億元;發(fā)行債券大約600億元。

        劉斌告訴《財經》記者,鐵道部歷來是 “有多少錢做多少項目”,一下子增加這么多投資,融資是大難題。

        “幾年時間翻了好幾倍,鐵道部到哪里去找這么多錢?”劉斌說。他認為,中央財政大量投資鐵路可能性不大,而由于鐵道部一直緊握控制權,多元化融資拓展不易。

        20世紀80年代,中國鐵路建設資金短缺,由鐵道部、地方政府和企業(yè)等多方出資建設鐵路的模式應運而生。但由于股東間實力懸殊,產權機制嚴重失效,很多合資鐵路最終難以為繼。

        “進來的企業(yè)有股權沒紅利,且沒有經營權,地方政府也沒有得到充分的尊重,搞到最后賺不到錢,運營虧損還要補貼?!眲⒈笳f。由于得不到公平對待,路外資金對投資鐵路心存疑慮,合資股東退出亦時有發(fā)生。

        最好的改革機會

        隨著這場鐵路“大躍進”的啟幕,鐵路爭論已久的“先發(fā)展還是先改革”的問題是否已就此擱置,或者徹底倒向“優(yōu)先發(fā)展論”的一邊,這是鐵路業(yè)內外人士目前最關心的問題之一。

        實際上,圍繞著中國鐵路系統(tǒng)的改革問題,近年來朝野各方一直爭論不休。“發(fā)展派”認為,中國鐵路目前的主要矛盾是運力不足與經濟建設之間的矛盾,必須大規(guī)模開展新線建設,鐵道部維持政企合一的體制有利于中國的新線建設;“改革派”則認為,鐵道部政企不分的體制缺陷正是目前鐵路引資最大障礙,這種既當“運動員”又當“裁判員”的管理體制,是導致鐵路內外多種矛盾的根本原因,不利于推進中國鐵路的長遠發(fā)展。

        前任鐵道部長傅志寰曾是“改革派”的支持者,在他任內,鐵路準備試行網(wǎng)運分離的公司化改革,后因試行過程中遇到若干問題而暫停,不久傅志寰任期屆滿,網(wǎng)運分離被徹底擱置。

        不過,“跨越式發(fā)展”的路徑并非毫無阻力。

        近年來,發(fā)改委多次要求鐵道部提交改革方案,甚至幾度建議鐵路試行政企分開,但因鐵道部銳意追求“跨越式發(fā)展”未見下文。期間,迫于各種壓力,鐵路部內部實行了“撤銷分局”“主輔分離”“減員增效”等一系列措施,但這些局部的修修補補,并未能從根本上解決問題。

        今年以來,隨著年初冰雪災害南方鐵路網(wǎng)陷入嚴重癱瘓,以及4月間發(fā)生死亡72人、傷416人的膠濟線特大事故,鐵道部與公眾,以及鐵路內部領導與基層職工之間的矛盾更加激化。改革的呼聲也空前激烈。

        輿論認為,冰雪災害導致的路網(wǎng)癱瘓和數(shù)十萬人滯留,暴露了鐵路政企不分體制導致的低效和混亂,而之后鐵道部副部長陸東福給鐵道部在雪災中的表現(xiàn)自評“至少可打90分”,更激起議論。

        而對“428”膠濟線特大事故原因的調查,則充分證明這是一起鐵路管理體制跟不上其快速發(fā)展而導致的純粹的“人禍”。

        慘劇面前,全國輿論沸騰,要求問責和呼吁鐵路改革的呼聲四起。而鐵路內部論壇上,鐵路基層職工亦怨聲載道,將矛頭直指鐵道部高層,認為在不具備足夠能力的情況下一味追求提速和快建的思路,將壓力轉嫁給了基層,悲劇發(fā)生絕非偶然。

        在很多鐵路業(yè)內人士看來,這原本是制度檢討和推進改革的絕好契機,但隨后四川汶川大地震發(fā)生,公眾焦點轉移。到今年下半年,愈演愈烈的全球金融危機使得中央將拉動內需、提振經濟置于首位,鐵路“跨越式發(fā)展”因而獲得有力支持。歷來試圖推動鐵道部改革的國家發(fā)改委,這次也不得不在新精神下加快鐵路項目審批速度。

        天平看來正在向“發(fā)展”一方傾斜。不過,在業(yè)內有識之士看來,鐵路確實需要發(fā)展,而且發(fā)展與改革并不矛盾。如果決策者能夠考慮在這次“大躍進”式的發(fā)展中,引入鐵路之外的投資者,以增量帶存量,未必不是中國鐵路改革的一條現(xiàn)實路徑。

        中銀國際首席經濟學家曹遠征曾在談及京滬高鐵建設時,建議鐵路走“增量改革”的道路?!拔覀€人看,比較可行的辦法是先把邊邊角角弄出來,干線留在那,以后再慢慢說——跟我們中國傳統(tǒng)的改革是一樣的,就是‘老人老辦法,新人新辦法’。”

        在他看來,這些與干線聯(lián)系不十分緊密的鐵路主要有三類:第一類是戰(zhàn)略性的鐵路,如青藏鐵路和南疆鐵路,可采取國家獨資的方式;第二類是有運營特點的支線鐵路,像煤炭運輸專線大秦鐵路;第三類是區(qū)域性的鐵路,比如說環(huán)渤海、珠三角、長三角,可以把軌道交通變成城際客運交通,成為一個區(qū)域性的交通工具。這三類公司慢慢增加,中國的鐵路網(wǎng)則相應收縮,屆時改革難度將大大降低。

        中國鐵路目前營業(yè)里程7.8萬公里,而未來兩年新建的鐵路里程高達2萬公里,到2020年還將新增2萬公里以上。如果其中大部分能夠引入新的路外資金和引入公司化的運營模式,對于鐵路的改革將是一個巨大的推動。

        實際上,無論是籌集資金,還是確保資金投向的有效性,最終的答案,都離不開鐵路改革。

        發(fā)改委綜合運輸所的劉斌也對《財經》記者表示,只有把像朔黃鐵路這樣一些效益比較好的、相對比較獨立的線路,交給地方或者大企業(yè)來做,并出讓控股權,才有可能吸引路外投資。

        “如果像朔黃鐵路這樣有獨立經營權的線路多一些,或者可以把鐵路壟斷的局面打開一個口子,推動鐵路改革向前走。”劉斌說。

        反之,如果鐵路此次大發(fā)展計劃不能與增量改革同步,中國鐵路將錯失一次最好的改革機會。一位發(fā)改委人士表示,這確是個好機會,他并且認為,“鐵道部雖然一貫看中控制權,但這次投資額這么大,自己做很吃力,又有任務壓著,可能會有所妥協(xié)?!?■

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