摘 要：建筑業(yè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，其健康、有序地發(fā)展至關(guān)重要，而建筑行業(yè)中，無(wú)資質(zhì)、低資質(zhì)施工單位利用有資質(zhì)、高資質(zhì)施工單位來(lái)承接工程的“非法掛靠”現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重影響了施工質(zhì)量和建筑業(yè)的有序、健康發(fā)展。如何遏制“非法掛靠”現(xiàn)象、規(guī)范建筑市場(chǎng)尤其重要，本文試從工程招投標(biāo)、資質(zhì)把關(guān)、國(guó)有企業(yè)改制等幾個(gè)方面入手，發(fā)表了幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：非法掛靠 成因 對(duì)策

黨的十六大在確立了我國(guó)走可持續(xù)發(fā)展道路，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)，明確把建筑業(yè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。為進(jìn)一步促進(jìn)建筑市場(chǎng)健康有序的發(fā)展，全國(guó)人大于1997年正式出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)建筑法》?！督ㄖā返某雠_(tái)對(duì)增強(qiáng)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)建筑業(yè)的健康發(fā)展起到了積極的作用。應(yīng)該看到在建筑市場(chǎng)逐步走上健康、有序發(fā)展道路的同時(shí)，還存在著許多問題，特別是在工程承發(fā)包中存在的問題比較嚴(yán)重，其較突出地表現(xiàn)在違反《建筑法》的規(guī)定—“非法掛靠”問題。

所謂“非法掛靠”，是指無(wú)資質(zhì)或低資質(zhì)施工單位利用有資質(zhì)或高資質(zhì)的施工單位來(lái)承接工程，并向被掛靠企業(yè)交納一定比例的管理費(fèi)，這是一種由雙方私下約定，且不受法律保護(hù)的行為?！督ㄖā访鞔_規(guī)定：禁止建筑企業(yè)超越企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍，或者以任何形式用其它建筑企業(yè)的名義承攬工程。禁止建筑企業(yè)以任何形式允許其它單位或者個(gè)人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)的名義承攬工程。由此可見在法律面上講“掛靠”是不允許的，是非法的。既然是法律上明令禁止的，那為何“非法掛靠”這一現(xiàn)象卻屢禁不止，愈演愈烈呢？在此，本人就其產(chǎn)生的原因及其防范的對(duì)策進(jìn)行分析。

一、“非法掛靠”的產(chǎn)生及其存在原因

1.體制的原因

（1）我國(guó)在上世紀(jì)80年代初就逐步推行了工程承發(fā)包的招標(biāo)投標(biāo)制度，但可以講在整個(gè)80年代至90年代初的這一段時(shí)間，招標(biāo)投標(biāo)制度在我國(guó)仍然只是“空中樓閣，水中望月”，未能夠在真正意義上推行起來(lái)，所以在建筑市場(chǎng)的主體中，建設(shè)單位的投資行為未能納入建設(shè)行政主管部門的管理中。建設(shè)單位在工程發(fā)包中的隨意性很大，但是建設(shè)行政主管部門卻無(wú)法對(duì)此進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，而大部分掛靠單位是無(wú)資質(zhì)或是低資質(zhì)的，只需“掛牌子”、“交票子”，而不是法律層面上的建筑市場(chǎng)的主體，因而建設(shè)行政主管部門也無(wú)法對(duì)這些“非法掛靠”單位進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，這樣的局面就給“非法掛靠”以生存發(fā)展的空間。

（2）隨著建筑行業(yè)用工制度的改革，砸破了“鐵飯碗”，打爛了“鐵交椅”，使原有固定的勞動(dòng)人事格局發(fā)生巨大變化，一些分流出來(lái)的人與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中結(jié)合在一起，組成了一個(gè)個(gè)施工隊(duì)伍。隨著我國(guó)大規(guī)模城市基建的上馬，他們開始不滿足在農(nóng)村市場(chǎng)的小打小鬧，而把目光瞄準(zhǔn)了大城市，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，掛靠有資質(zhì)的單位，是承接工程的唯一途徑。

（3）一些本身資質(zhì)較低的建筑企業(yè)，為了承接超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的工程，而受自身資金和技術(shù)實(shí)力等原因的限制，無(wú)法通過(guò)正常渠道升級(jí)，所以只能通過(guò)掛靠高資質(zhì)的公司，搖身一變?yōu)槟衬彻灸彻こ烫巵?lái)承接工程。

（4）不少地區(qū)和行業(yè)實(shí)行壟斷政策，凡是本地區(qū)、本行業(yè)的工程必須給本地區(qū)、本行業(yè)的施工隊(duì)伍承接，這種明顯的地區(qū)分割壟斷打破了外地施工隊(duì)伍想進(jìn)駐施工的愿望。這迫使他們?nèi)ァ皰炜俊北镜氐氖┕り?duì)伍，才能夠得以承接工程。

以上幾點(diǎn)在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的原因，對(duì)“掛靠”起到推波助瀾的作用。

2.經(jīng)濟(jì)利益是“非法掛靠”生存發(fā)展的根源。

經(jīng)濟(jì)利益是“非法掛靠”生存發(fā)展的根源，究其原因有以下兩個(gè)方面：

（1）從掛靠者本身來(lái)講，掛靠者一般為無(wú)資質(zhì)或資質(zhì)較低的施工隊(duì)伍，其本身的技術(shù)水平低，工程質(zhì)量意識(shí)差，只有通過(guò)掛靠較高資質(zhì)的大公司來(lái)逃避建設(shè)行政主管部門的管理。另外被掛靠的建筑公司只收費(fèi)卻不問事，其監(jiān)督與管理也是形同虛設(shè)，這樣就使掛靠單位可以在工程建設(shè)上偷工減料，以次充好，能夠得以最大限度地賺取利潤(rùn)。

（2）目前工程承發(fā)包雖然推行了招標(biāo)投標(biāo)制，但是不可否認(rèn)在招投標(biāo)過(guò)程中仍然存在過(guò)度“殺價(jià)”的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，而目前正規(guī)的建筑企業(yè)由于歷史遺留問題導(dǎo)致其體制僵化，自身的包袱多，負(fù)擔(dān)重，自然無(wú)法與“機(jī)動(dòng)靈活”的掛靠隊(duì)伍那樣相提并論，往往在競(jìng)爭(zhēng)中敗下陣來(lái)。所以這些正規(guī)的建筑企業(yè)為了自身生存，也就不惜身份“下嫁”掛靠隊(duì)伍，這樣的“你情我愿”就為“掛靠”帶來(lái)更為便利的條件。

二、解決“非法掛靠”的對(duì)策和辦法

《建筑法》是建筑市場(chǎng)管理的根本大法，是規(guī)范建筑市場(chǎng)行為和保證工程質(zhì)量的重要依據(jù)?！胺欠⊕炜俊钡男袨橹苯訉?dǎo)致了建筑市場(chǎng)的混亂無(wú)序和工程質(zhì)量的低劣，而解決“非法掛靠”問題只能依據(jù)《建筑法》嚴(yán)格規(guī)范建筑市場(chǎng)的管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查的力度，具體講有如下幾點(diǎn)：

1.規(guī)范建筑市場(chǎng)的承發(fā)包行為，強(qiáng)力推行招標(biāo)投標(biāo)制度。

（1）《建筑法》明確規(guī)定：建筑工程依法實(shí)行招標(biāo)發(fā)包，建筑工程發(fā)包與承包的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則，擇優(yōu)選擇承包單位。只要嚴(yán)格按照《建筑法》的規(guī)定，打破地區(qū)分割和行業(yè)壟斷，凡符合條件的企業(yè)都能夠平等地參加競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇。不再對(duì)外地企業(yè)或非本行業(yè)企業(yè)以歧視性的政策，就能夠避免一些本可避免的掛靠現(xiàn)象。

（2）在招投標(biāo)過(guò)程中大力推行投標(biāo)許可證制度。各級(jí)建設(shè)行政主管部門或招投標(biāo)監(jiān)督管理部門在招投標(biāo)管理過(guò)程中，可以對(duì)投標(biāo)企業(yè)實(shí)行投標(biāo)許可證制度，就是投標(biāo)企業(yè)和負(fù)責(zé)該投標(biāo)工程的項(xiàng)目經(jīng)理，分別領(lǐng)取投標(biāo)許可證的正本和副本。在投標(biāo)時(shí)，需把證件提交給招投標(biāo)監(jiān)督管理部門，中標(biāo)后投標(biāo)許可證副本（項(xiàng)目經(jīng)理所領(lǐng)取的）扣壓在招標(biāo)監(jiān)督管理部門，直到該工程結(jié)束后憑竣工驗(yàn)收通知單領(lǐng)回投標(biāo)許可證，參加下一個(gè)工程的投標(biāo)，而沒有投標(biāo)許可證的施工隊(duì)伍，就無(wú)法參加投標(biāo)。投標(biāo)許可證的發(fā)放權(quán)限在建設(shè)行政主管部門（或招投標(biāo)監(jiān)督管理部門），只要能嚴(yán)格按程序辦事，就能使掛靠者無(wú)法領(lǐng)到參加投標(biāo)的通行證，從而在源頭上控制“非法掛靠”現(xiàn)象。這種投標(biāo)許可證制度目前已在江蘇南通地區(qū)推廣開來(lái)。從目前反饋的情況看，對(duì)取締“掛靠”起到了良好的效果。筆者認(rèn)為，值得其他地區(qū)和部門借鑒。

2.嚴(yán)把建筑企業(yè)資質(zhì)關(guān)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，把監(jiān)督檢查工作延伸到工地現(xiàn)場(chǎng)。

建筑施工隊(duì)伍作為市場(chǎng)的主體，是一個(gè)規(guī)范有序、健康發(fā)展的建筑市場(chǎng)的受益者，更應(yīng)該遵守建筑市場(chǎng)的各項(xiàng)規(guī)則，不能夠?yàn)榱吮酒髽I(yè)的一點(diǎn)私利而損害了整個(gè)建筑市場(chǎng)的大局，這是每一個(gè)正規(guī)建筑企業(yè)所應(yīng)有的職業(yè)道德。針對(duì)目前建筑市場(chǎng)上的“一流企業(yè)投標(biāo)，掛靠隊(duì)伍施工”的現(xiàn)象，建設(shè)行政主管部門應(yīng)該注意抓好以下兩點(diǎn)：

（1）把好企業(yè)資質(zhì)關(guān)。資質(zhì)是企業(yè)的生命線，是企業(yè)在施工技術(shù)、人員、設(shè)備、資金能力等各方面的綜合反映。施工企業(yè)資質(zhì)的高低直接關(guān)系到建筑企業(yè)在社會(huì)上的聲譽(yù)，所以對(duì)這些“出賣”資質(zhì)給予掛靠的施工企業(yè)要予以嚴(yán)肅查處，該吊銷資質(zhì)證書的就要吊銷，使其不敢賤賣自己的牌子。

（2）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。監(jiān)督管理部門應(yīng)該主動(dòng)出擊，不定期地進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查，深入到工地現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)各個(gè)中標(biāo)企業(yè)參加投標(biāo)時(shí)的項(xiàng)目管理班子、組成人員名單在現(xiàn)場(chǎng)逐一核實(shí)，發(fā)現(xiàn)情況不符或“冒名頂替”等現(xiàn)象要認(rèn)真查實(shí)，屬于“掛靠”行為要對(duì)違規(guī)建筑企業(yè)予以停止其若干時(shí)期的投標(biāo)權(quán)，掛靠隊(duì)伍應(yīng)根據(jù)《建筑法》的有關(guān)規(guī)定予以重罰。只有通過(guò)整體聯(lián)動(dòng)，全方位檢查，才能使掛靠現(xiàn)象無(wú)立足之地。

3.加速國(guó)有建筑施工企業(yè)的改制工作，使之在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大。

目前一些國(guó)有建筑施工企業(yè)由于各種主客觀原因?qū)е吕щy重重，舉步維艱，致使一些素質(zhì)不高的企業(yè)與掛靠者同流合污。因此我們不能忽視國(guó)有建筑企業(yè)目前存在一些困難，各相關(guān)職能部門要積極配合企業(yè)自身的改制工作，為企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，要樹立社會(huì)辦企業(yè)的觀念，盡快丟掉企業(yè)辦社會(huì)所帶來(lái)的包袱，企業(yè)也要充分利用自身的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)股份制改造來(lái)盤活資產(chǎn)、降低資產(chǎn)負(fù)債率，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組。另外要通過(guò)各方面的配合，妥善安排好下崗分流人員。只有這樣，正規(guī)企業(yè)才能輕裝上陣，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐步發(fā)展壯大，也就不會(huì)再為一點(diǎn)私利而犧牲整個(gè)建筑業(yè)發(fā)展的大局。

建筑行業(yè)中的“非法掛靠”現(xiàn)象不僅擾亂了建筑市場(chǎng)的秩序，造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)，損害了社會(huì)公共利益，更影響了建筑工程質(zhì)量和國(guó)有投資效率。對(duì)這種現(xiàn)象的管理不單是建設(shè)行政主管部門的事，更需要社會(huì)各界的共同支持。只要我們嚴(yán)格按照《建筑法》的規(guī)定，緊緊抓住招投標(biāo)這個(gè)“龍頭”，切實(shí)完善各種監(jiān)督檢查機(jī)制，整體聯(lián)動(dòng)，齊抓共管，就能夠逐步解決“非法掛靠”問題，使建筑市場(chǎng)健康、有序地發(fā)展，使建筑業(yè)真正成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

［１］中華人民共和國(guó)建筑法.