[摘要]行政公訴制度是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。本文參照國(guó)外的行政公訴制度并結(jié)合中國(guó)的具體實(shí)踐，指出在中國(guó)未來(lái)設(shè)計(jì)行政公訴程序時(shí)，所要注意的原告的資格、受案范圍、管轄、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等問題。

[關(guān)鍵詞]行政公訴 程序設(shè)置 行政行為

一、行政公訴制度的概念

通過借鑒刑事公訴制度并參照國(guó)外的立法實(shí)踐，行政公訴制度的概念應(yīng)該界定為：是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。在這一制度下，當(dāng)行政違法行為或行政機(jī)關(guān)的不作為對(duì)公共利益造成侵害或有潛在侵害危險(xiǎn)時(shí)，由與被訴行政行為無(wú)法律上直接利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)作為原告，為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益和監(jiān)督行政權(quán)合法運(yùn)行的目的。

二、行政公訴制度設(shè)立的現(xiàn)狀

（一）西方國(guó)家行政公訴制度的運(yùn)行

在行政公訴最早誕生的法國(guó)，作為最高行政法院前身的國(guó)家參議院于1831年設(shè)立了檢察處后發(fā)展為政府專員，在行政法官對(duì)行政案件審理、判決前先進(jìn)行一次審查并提出自己的意見。根據(jù)法國(guó)《聯(lián)邦行政法》的規(guī)定，聯(lián)邦最高檢察官、州立高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公共利益代表人，參與三級(jí)法院的行政訴訟，捍衛(wèi)公共利益。而在德國(guó)，《行政法院法》第四節(jié)專門規(guī)定了公益代表人制度:在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察長(zhǎng)，為了維護(hù)公共利益該檢察長(zhǎng)可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀(jì)律檢察審判庭及軍事審判庭的案件。根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則高等行政法院及行政法庭內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，經(jīng)授權(quán)代表州或州機(jī)關(guān)作為訴訟參與人參與一般或特定案件。英國(guó)總檢察長(zhǎng)認(rèn)為必須參加涉及公共權(quán)利和利益的訴訟，對(duì)于公共機(jī)構(gòu)越權(quán)損害公益的案件，總檢察長(zhǎng)可以隨時(shí)介入訴訟，此時(shí)總檢察長(zhǎng)是形式上的原告，公民則是告發(fā)人。以公法名義保護(hù)私權(quán)的訴訟是一種有用的設(shè)計(jì)，它使普通公民借此獲取公法程序的特惠，并且對(duì)公共利益有益。美國(guó)檢察官提起行政公訴的理論根據(jù)是“私人檢察總長(zhǎng)”理論，亦即檢察官擁有“主張他人利益的起訴資格”。該理論源于英國(guó)，但正式形成卻是在1943年美國(guó)聯(lián)邦第二上訴法院審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中，針對(duì)被告有關(guān)原告沒有起訴資格的主張，法院認(rèn)為，“國(guó)會(huì)為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查，國(guó)會(huì)也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長(zhǎng)，主張公共利益”。

（二）我國(guó)公訴制度的發(fā)展史

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家。由于我國(guó)特殊的歷史及政治經(jīng)濟(jì)條件，公訴制度（僅僅是刑事訴訟的公訴制度）的產(chǎn)生及其發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)十分獨(dú)特的歷史過程。

眾所周知，中國(guó)自秦漢以來(lái)，一直實(shí)行司法與行政不分、控審合一的高度集權(quán)的封建專制司法制度。只是到了清朝末年的1906年，清政府模仿資本主義國(guó)家“三權(quán)分立”的原則，建立了行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的分立體制，并按照大陸法系的法律結(jié)構(gòu)模式來(lái)改造傳統(tǒng)的法律體系，同時(shí)，各級(jí)審判廳相應(yīng)的設(shè)立各級(jí)檢察廳，由檢察機(jī)關(guān)專門行使公訴權(quán)。這是中國(guó)司法史上首次實(shí)現(xiàn)控審分離，現(xiàn)代意義上的公訴組織機(jī)構(gòu)——檢察院從此應(yīng)運(yùn)而生了。

中華人民共和國(guó)成立后，1949年12月頒布的《最高人民檢察署試行組織條例》確立了檢察機(jī)關(guān)的法律地位，明確了其對(duì)刑事案件行使公訴權(quán)的基本職能。1954年通過的《中華人民共和國(guó)憲法》及《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》在肯定人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的同時(shí)，進(jìn)一步明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家唯一的公訴機(jī)關(guān)。

1979年通過的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家行使追訴犯罪權(quán)的公訴機(jī)關(guān)，從此，中國(guó)公訴制度逐步走向完備。1996年修正的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》進(jìn)一步完善了我國(guó)的公訴制度及檢察制度，由此形成我國(guó)目前的公訴制度。

三、設(shè)立我國(guó)行政公訴程序的具體構(gòu)想

1.確立行政公訴中檢察機(jī)關(guān)的原告資格

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。從我國(guó)現(xiàn)行的憲法第129條和第131條的規(guī)定來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)也就是法律監(jiān)督權(quán)。憲法之所以賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)違法行為提出異議的法律監(jiān)督權(quán)，就是因?yàn)樵趹椪w制下憲法與法律體現(xiàn)的是人民的共同意志，代表著人民的根本利益和共同利益，也就是社會(huì)公共利益。

2.確定行政公訴的受案范圍

行政公訴是以保護(hù)公共利益為目的的訴訟，訴訟范圍也應(yīng)以保護(hù)公共利益為限。筆者認(rèn)為，基于公共利益的以下行政行為應(yīng)當(dāng)列入公訴的范圍；（1）行政機(jī)關(guān)具體行政行為違法，并侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益，沒有具體行政相對(duì)人的。如政府實(shí)施的對(duì)某極具代表意義和文化價(jià)值的古建筑的拆除。（2）行政的具體行政行為違法侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益，但該具體行政行為有利于行政相對(duì)人，相對(duì)人不愿意起訴的。如造成重大環(huán)境污染等損害公共利益，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)只給予較輕處罰的；行政主體對(duì)不符合法定條件的人頒發(fā)證照、給予行政許可或行政獎(jiǎng)勵(lì);以及實(shí)際生活中時(shí)有的國(guó)有資產(chǎn)流失或被賤價(jià)拍賣等。（3）行政機(jī)關(guān)依職權(quán)行政行為中不作為而損害公共利益。根據(jù)案件侵害的對(duì)象結(jié)合公益內(nèi)涵的界定，行政公訴的范圍應(yīng)當(dāng)包括國(guó)有資產(chǎn)被侵犯的行政性案件；行政機(jī)關(guān)違反環(huán)境保護(hù)法律產(chǎn)生的公害案件；行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)產(chǎn)生的土地閑置和資源浪費(fèi)案件；政府在公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包過程中的違法行為；政策性價(jià)格壟斷行為等。

3.確定行政公訴案件的管轄

（1）應(yīng)當(dāng)規(guī)定審理行政公訴案件的人民法院級(jí)別高于被訴行政機(jī)關(guān)的級(jí)別。對(duì)于同級(jí)人民政府工作部門做出的行政行為，可以規(guī)定由同級(jí)人民法院審判，對(duì)同級(jí)人民政府做出的行政行為，規(guī)定由上一級(jí)人民法院審判。

（2）為了提高行政效率和司法效率，行政公訴案件宜實(shí)行一審終審制。當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)對(duì)一審生效的裁判仍享有抗訴權(quán)。

4.行政公訴的舉證責(zé)任問題

筆者認(rèn)為，行政公訴的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共利益已經(jīng)受到損害或即將因行政行為受到損害的舉證責(zé)任，然后由被訴行政機(jī)關(guān)就其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。

5.行政公訴案件的費(fèi)用問題

行政公訴由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，目的在于保護(hù)公共利益并督促行政權(quán)合法運(yùn)行，但由于行政公訴案件涉及較多專業(yè)領(lǐng)域，前期調(diào)查取證的成本高昂，如環(huán)境污染案件和壟斷案件涉及專業(yè)審計(jì)費(fèi)用、環(huán)境污染鑒定費(fèi)用、專家論證費(fèi)用等，因此在制度設(shè)計(jì)時(shí)，可以考慮行政公訴原告在起訴時(shí)不需繳納訴訟費(fèi)用，如果敗訴則按法律規(guī)定收取極低標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用。

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（作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)<武漢>）