作者簡介：王建（1954- ），女，河北南皮人，中共江蘇省委黨校工商管理教研部教授，主要研究方向為經(jīng)濟管理與財務管理。

摘 要：公共財政與新農(nóng)村建設具有內(nèi)在的必然聯(lián)系。我國公共財政在支持新農(nóng)村建設中存在著一些問題，主要體現(xiàn)在公共財政中農(nóng)業(yè)支出的支出規(guī)模和結構方面。要以科學發(fā)展觀為指導，努力探索有效的對策，以增強公共財政對新農(nóng)村建設的支持力度。

關鍵詞：公共財政；新農(nóng)村建設；對策

中圖分類號：F810.451 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）10-0037-04

黨的十六屆五中全會指出，建設社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務。這是黨中央在我國總體進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段后，為解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和全面建設小康社會提出的重要戰(zhàn)略舉措。公共財政與社會主義新農(nóng)村建設具有內(nèi)在的必然聯(lián)系。公共財政是我國新農(nóng)村建設的重要物質(zhì)基礎、政策手段和體制保障，新農(nóng)村建設無疑是今后一個時期我國公共財政投入的一個重要著力點?？茖W制定和落實農(nóng)村公共財政政策，將有利于解決農(nóng)村目前存在的種種問題，助推新農(nóng)村建設，對于實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略以及整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實意義。

一、公共財政支持新農(nóng)村建設的現(xiàn)狀分析

我國公共財政對新農(nóng)村建設和發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，公共財政支出是農(nóng)業(yè)資金投入的一項主要來源，財政農(nóng)業(yè)支出規(guī)模和結構是公共財政支持農(nóng)業(yè)活動的主要內(nèi)容。研究和分析公共財政農(nóng)業(yè)支出現(xiàn)狀，尤其是財政農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模和結構，從中發(fā)現(xiàn)公共財政支持新農(nóng)村建設中存在的問題。表1顯示了我國公共財政對于農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模及結構。

1．公共財政農(nóng)業(yè)支出絕對規(guī)模分析

公共財政農(nóng)業(yè)支出的絕對規(guī)模是用財政農(nóng)業(yè)支出總額來表示的。

首先，進行我國國內(nèi)各年來財政農(nóng)業(yè)支出總量的縱向比較。從表1和圖1可以看出，在絕對規(guī)模上，財政農(nóng)業(yè)支出總量是不斷上升的。特別是1999年以后，公共財政農(nóng)業(yè)支出每年以百億元的規(guī)模上升。1998-2006年，9年共完成財政農(nóng)業(yè)支出總額為16224.9億元（年均1802.77億元）。2006年財政農(nóng)業(yè)支出為3172.97億元，是1998年的兩倍多，較2005年增長了722.67億元，增幅顯著。

其次，進行中國與其他國家的財政農(nóng)業(yè)支出的橫向比較。從某種程度上說，美國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展與美國政府財政的支持是分不開的。美國政府支農(nóng)政策在20世紀30年代大危機后開始加強并一直持續(xù)到現(xiàn)在。據(jù)統(tǒng)計，從1996年至2000年5年間，美國聯(lián)邦政府向農(nóng)民支付了616億美元的現(xiàn)金補貼，2001年“新法案”的農(nóng)民補貼在200-300億美元之間。布什總統(tǒng)簽署的2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案要求，此后十年內(nèi)還要增加農(nóng)業(yè)補貼1900億美元。日本農(nóng)業(yè)的特點與我國十分相似，農(nóng)業(yè)人口多，人均耕地面積少。2001年日本用于農(nóng)業(yè)的總支出為591億美元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的79%；而我國同年農(nóng)業(yè)財政支出僅為1456.73億元人民幣，占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值14462.8億元的10.07%。

上述比較可以看出，我國財政農(nóng)業(yè)支出總量表現(xiàn)出較穩(wěn)定的增長趨勢。但是與其他國家相比，我國的農(nóng)業(yè)投入總量還是偏低，有待進一步提高。

2.公共財政農(nóng)業(yè)支出相對規(guī)模分析

在衡量公共財政農(nóng)業(yè)支出的相對規(guī)模時，本文主要采用財政農(nóng)業(yè)支出占國家財政總支出的比重這個指標來進行分析。

首先，進行我國國內(nèi)各年來財政農(nóng)業(yè)支出比重的縱向比較。從圖2可以看出，9年來雖然在某些年份財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重出現(xiàn)了上升的現(xiàn)象，但是總體上還是呈現(xiàn)了下降的趨勢。這九年間該比值波動性較大，由1998年的10.69%下降到近多年來最低點2003年的712%。所以，就公共財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出比重這一指標來看，我國公共財政農(nóng)業(yè)支出的相對規(guī)模表現(xiàn)出弱化的趨勢。

其次，從橫向上對中國與其他國家的財政農(nóng)業(yè)支出占財政支出總額的比重進行比較分析。據(jù)統(tǒng)計，20世紀80年代以來，我國該比值平均為8.32%，這一比例遠低于世界其他國家的平均水平。世界發(fā)展中國家財政對農(nóng)業(yè)的投入占財政總支出的比重一般都保持在15%左右，像巴基斯坦、泰國、印度等國家已占到15%以上。由此可以看出，我國財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重偏低，支農(nóng)力度較小。

3．公共財政農(nóng)業(yè)支出結構分析

1998-2006年間，在我國財政農(nóng)業(yè)支出中，支農(nóng)支出（支援農(nóng)村生產(chǎn)和支援農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費支出）、農(nóng)業(yè)基本建設支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用支出、農(nóng)村救濟費用及其他支出占當年財政農(nóng)業(yè)總支出的比重，各年平均分別為67%、26%、0.7%、0.6%。根據(jù)圖3可以看出，我國財政農(nóng)業(yè)支出結構存在著以下問題：

支農(nóng)支出所占的比重過大，內(nèi)部比例不合理。我國支農(nóng)支出占財政農(nóng)業(yè)支出的比例大約為70%左右，但其中屬消耗性支出的部門事業(yè)費居高不下，而與農(nóng)民增收密切相關的支援農(nóng)村生產(chǎn)支出卻逐年減少。據(jù)統(tǒng)計，支援農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費占財政農(nóng)業(yè)總支出的40%，事業(yè)費支出嚴重擠占支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，從而削弱了財政農(nóng)業(yè)支出對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的推動作用。

農(nóng)業(yè)基本建設支出不足且內(nèi)部結構欠合理。我國農(nóng)業(yè)基本建設支出占公共財政農(nóng)業(yè)支出的比例為26%，與發(fā)展中國家的一般比例40%-60%相比，我國農(nóng)業(yè)基本建設投入明顯偏低。財政對農(nóng)業(yè)基本建設領域的投入不足，農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎差，制約了我國財政農(nóng)業(yè)支出對經(jīng)濟增長的拉動效應，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另外，據(jù)數(shù)據(jù)顯示：我國財政用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設的資金中，用于帶有社會性的林業(yè)、水利、氣象等大中型的基礎設施的資金比重較大，約占80%-90%，真正用于增強農(nóng)業(yè)市場競爭力和直接改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件的良種工程、重要農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉等農(nóng)民可直接受益的中小型農(nóng)業(yè)基礎設施建設的資金比重偏小。

農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)村救濟及其他所占比重較低。與世界各國對農(nóng)業(yè)科研的投入相比較，我國只是發(fā)達國家的1/8，發(fā)展中國家的1/2，世界平均水平的1/4-1/3；農(nóng)業(yè)發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科技在農(nóng)業(yè)增長中的貢獻一般在60%左右，有的高達80%，而我國現(xiàn)階段只有40%。雖然2006年增加了農(nóng)業(yè)支出中的其他項目，主要是國家用于新型農(nóng)村合作醫(yī)療支出等。但是，我國農(nóng)村救濟及其他部分整體水平與世界各國相比還是偏低的。

二、公共財政支持新農(nóng)村建設的對策建議

建設社會主義新農(nóng)村，必須堅持“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促使農(nóng)村整體面貌出現(xiàn)較大改觀，逐步把農(nóng)村建設成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村。這就需要以科學發(fā)展觀為指導，努力探索有效的對策，使公共財政支持新農(nóng)村建設的職能得以充分發(fā)揮。

1.加大公共財政支持新農(nóng)村建設的力度

首先，強化法制對公共財政支出的約束。安排財政農(nóng)業(yè)支出規(guī)模，應當根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》的要求，并制定更具操作性的實施辦法，確保預算內(nèi)支出按法定比例增長。目前，有的省份制定了本地區(qū)的《農(nóng)業(yè)投資條例》。當前，要重點解決農(nóng)業(yè)投資法規(guī)的規(guī)范性和通用性問題，確保與公共財政法規(guī)一致，與國際通行做法銜接。

其次，在財政支出安排的順序上，要優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)支出的需要。新增教育、衛(wèi)生、文化資金都要主要用于農(nóng)村。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品是滿足社會公共需要的產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于市場弱勢，十分需要財政給予大力支持。所以，要將財政農(nóng)業(yè)支出放在各項經(jīng)濟工作的首位優(yōu)先給予安排，以適應農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

再次，要提高預算內(nèi)農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重。應當看到，目前支撐農(nóng)業(yè)支出的主要是國債資金。1998年以來，國債資金一直占年度間中央預算內(nèi)基建投資的70%以上，正常的年度預算內(nèi)基建投資不足30%。近幾年，我國經(jīng)濟保持較快增長態(tài)勢，可考慮對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入與中央財力增長基本相適應，逐年增加一部分中央預算內(nèi)投資，重點用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設，保證農(nóng)業(yè)投資有一個正常穩(wěn)定的來源。

2．優(yōu)化公共財政支持新農(nóng)村建設的結構

在新農(nóng)村建設的過程中，我國公共財政支持新農(nóng)村建設的資金的總量是有限的。這就必須進一步整合公共財政資源，抓住財政支農(nóng)的重點，合理確定財政支農(nóng)結構。

首先，加大對農(nóng)業(yè)基本建設的投入。由于農(nóng)業(yè)基礎設施的建設所需的資金量比較大，投資回報期較長，風險比較大，因此，一般的農(nóng)戶不愿也無力進行投資；但是，農(nóng)業(yè)基礎設施的外部效益性很大，社會效益顯著，而且，它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進行的基礎。因此，要加大農(nóng)村基礎設施建設力度，切實推動投資由以城市建設為主，向更多地重視農(nóng)村建設轉變，盡快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

其次，提高農(nóng)業(yè)科技三項費用支出，以科技進步促農(nóng)業(yè)發(fā)展。當今世界，科學技術是第一生產(chǎn)力。應該加大對農(nóng)業(yè)科研和技術推廣的投入力度，提高我國農(nóng)業(yè)的整體科技含量。重點支持已有科研成果和實用技術的推廣應用，探索科技推廣的新模式，讓農(nóng)民從新技術、新品種的推廣應用中得到實惠；加大對農(nóng)民職業(yè)技能培訓的投入力度，提高我國農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)。

再次，適當降低農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費。農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費主要為農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展提供服務和保障，如果投入得過多，就會擠占支農(nóng)資金，縮小對農(nóng)業(yè)的投入規(guī)模，最終將直接影響財政支農(nóng)資金的效率和效益。因此，應在現(xiàn)有的基礎上，適當壓縮這種支出在財政支出中的比重，精簡機構、壓縮人員編制，使各個機構因事設職，提高財政支農(nóng)的效益。

3.創(chuàng)新公共財政支持新農(nóng)村建設的機制

財政部門要以科學發(fā)展觀為指導，以新農(nóng)村建設為契機，改革創(chuàng)新財政支農(nóng)機制，進一步完善支農(nóng)方式，調(diào)動社會資金投入“三農(nóng)”的積極性。農(nóng)業(yè)的持續(xù)高速發(fā)展離不開大量的資金投入，這就需要不斷創(chuàng)新投資渠道，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。一是發(fā)展財政支持、民辦公助機制。財政在加大對農(nóng)村基礎設施建設投入的同時，要按照“誰受益，誰投資”的原則，對主要由農(nóng)民受益的小型農(nóng)田水利、人畜飲水等農(nóng)村公益事業(yè)大力推行“民辦公助”，主要由農(nóng)民投資，政府給予一定的財政補助。二是發(fā)揮財政支農(nóng)資金的導向作用，建立多元農(nóng)業(yè)投入新機制。吸引外資、大中型企業(yè)以及社會其它方面對農(nóng)業(yè)進行投資；以新農(nóng)村建設中的建設項目為載體，財政通過貼息、擔保、保險、民辦公助等方式，引導社會資金投向“三農(nóng)”；對于金融保險機構、科研機構等開展的支持“三農(nóng)”的各項業(yè)務，應給予一定的扶持政策。

建設社會主義新農(nóng)村，創(chuàng)新公共財政支持新農(nóng)村建設機制，應始終把發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民收入放在首位，集中資金優(yōu)先支持農(nóng)村重點領域經(jīng)濟發(fā)展。一是充分利用區(qū)域優(yōu)勢資源，因地制宜支持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，推行“一村一品”、“一地一業(yè)”戰(zhàn)略，加快形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地。特別要注重支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，采取“扶優(yōu)、扶強、扶大”的政策，支持培育一批規(guī)模較大、實力雄厚、輻射能力強的龍頭企業(yè)，形成強大的競爭優(yōu)勢和帶動能力，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進農(nóng)民增收，帶動新農(nóng)村建設。二是大力支持農(nóng)民專業(yè)技術協(xié)會、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會等農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，改變一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營模式，提高農(nóng)民組織化、規(guī)?；潭群蛻獙κ袌鲲L險的能力，保護農(nóng)民利益，形成農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制?！?/p>

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責任編輯：浩 宇