如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事和人民當(dāng)家作主有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)，是縣委書記們討論較為激烈的問題，是分歧意見最多的問題，也是普遍感到挑戰(zhàn)最嚴(yán)峻的問題。

2008年是《村委會(huì)組織法》頒行20周年。此前，中央黨校社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)課題組與參加培訓(xùn)的縣委書記進(jìn)行多次座談，并走訪上百個(gè)來自不同地區(qū)的學(xué)員，還組織了一次較大規(guī)模的問卷調(diào)查。

其中，如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事和人民當(dāng)家作主有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)，是縣委書記們討論較為激烈的問題，是分歧意見最多的問題，也是普遍感到挑戰(zhàn)最嚴(yán)峻的問題。

對(duì)基層民主及

村民自治的評(píng)價(jià)

大多數(shù)縣委書記們認(rèn)識(shí)到，發(fā)展基層民主是社會(huì)主義民主政治最廣泛的實(shí)踐，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。有的縣委書記甚至認(rèn)為中國的新民主主義革命、經(jīng)濟(jì)體制改革都從農(nóng)村開始；“農(nóng)村包圍城市”、“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包”都獲得成功；當(dāng)前的政治民主化進(jìn)程也要從農(nóng)村開始，從村民自治開始，這是第三次“農(nóng)村包圍城市”的偉大實(shí)踐。

但是，也有縣委書記對(duì)村民自治的方式和重點(diǎn)有不同看法。有的縣委書記認(rèn)為基層民主應(yīng)該從日常的管理活動(dòng)中逐漸發(fā)展，村民自治的重點(diǎn)應(yīng)該放在建立村務(wù)公開、村民議事制度上，更多體現(xiàn)在群眾參與方面，而不應(yīng)該把農(nóng)村“直選”作為評(píng)價(jià)村民自治績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)，更不應(yīng)該將直選的層級(jí)提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，否則會(huì)動(dòng)搖鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威，影響中國的根本政治制度在農(nóng)村基層的貫徹落實(shí)。

當(dāng)然，也有縣委書記存有質(zhì)疑，認(rèn)為民主改革應(yīng)該自上而下，從高層開始。他們不同意中國民主化的起點(diǎn)設(shè)定在農(nóng)村的理由是：第一，我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，村民自治必然受到農(nóng)村較低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。第二，農(nóng)民較低的文化素質(zhì)等必然成為村民參與自治活動(dòng)的制約因素。特別是免除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民集體意識(shí)、公共意識(shí)、社會(huì)意識(shí)、國家意識(shí)有所削弱，集體利益、國家利益與社會(huì)利益很少考慮。第三，社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平嚴(yán)重滯后。民主思想的傳播依賴于廣播電視、新聞出版、郵電通訊、公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，而農(nóng)村這些設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。第四，幾千年封建傳統(tǒng)深深影響著村民參政的行為模式。家族操縱村民直選現(xiàn)象在不少地方有蔓延之勢，黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位受到動(dòng)搖。第五，兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系等還沒有理順。村委會(huì)選舉是一個(gè)開放式的平臺(tái)，各種資源都在這兒交匯，黨組織在農(nóng)村選舉過程中的協(xié)調(diào)功能不強(qiáng)，一些地方出現(xiàn)否定黨的領(lǐng)導(dǎo)、否定任何約束的“大民主”傾向。第六，作為村民自治組織載體的村委會(huì)所承受的社會(huì)責(zé)任太大。第七，少數(shù)當(dāng)選者素質(zhì)不高。有些違反計(jì)劃生育的、受家族控制的人也選進(jìn)村委會(huì)班子，甚至有些犯過罪的、受過勞教的、打家劫舍的“村霸”也混入了村委會(huì)班子。這不僅對(duì)村民自治產(chǎn)生負(fù)面影響，而且阻礙民主政治改革的進(jìn)程。

我們認(rèn)為，民主是中國特色社會(huì)主義政治的發(fā)展方向，基層民主是社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)。我們必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)基層民主建設(shè)。這既可以使農(nóng)民群眾直接享受到當(dāng)家作主的權(quán)利，又可以在實(shí)踐中提高民主的素質(zhì)。目前的基層民主狀況與過去相比無疑有很大進(jìn)步，但也的確存在許多問題。正因?yàn)槿绱耍覀兗纫吹酵七M(jìn)政治體制改革、加強(qiáng)政治民主建設(shè)的重要性、必要性，更要看到加快政治體制改革、加強(qiáng)基層政治民主建設(shè)的緊迫性。

對(duì)村民選舉制度

的評(píng)價(jià)和建議

在農(nóng)村實(shí)行村委會(huì)直選是實(shí)現(xiàn)管理民主的一個(gè)集中體現(xiàn)。但由于農(nóng)民個(gè)人素質(zhì)普遍較低，農(nóng)村家族、現(xiàn)實(shí)利益等原因影響較大，往往造成一些村委會(huì)選舉難以進(jìn)行，上訪事件頻繁發(fā)生，牽涉了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的大量精力。具體來說：一是有些村委會(huì)選舉重過程不重結(jié)果，誰也沒辦法控制結(jié)果。甚至有縣委書記認(rèn)為，這種海選的民主是在最不適合民主的群體中進(jìn)行的，脫離中國國情。二是村民自治法沒有對(duì)賄選作出明確界定。哪些手段是賄選，哪些手段不是賄選，人們難以判斷。有人舉例說，某村搞選舉，競選者拿出10萬元錢，承諾如果選上馬上用這10萬元修路，選不上拿起錢就走人。這種情況算不算賄選？還有人反映說，選舉時(shí)作出了許多承諾，當(dāng)選后承諾兌現(xiàn)不了，而罷免他的職務(wù)卻很難，村民告狀多也有這個(gè)原因。三是選舉任期問題?，F(xiàn)行的選舉制度設(shè)定任期為三年，造成了選舉頻繁進(jìn)行，往往使當(dāng)選者出現(xiàn)“一年?duì)帯⒍旮?、三年等著換”的現(xiàn)象，不利于工作開展。

針對(duì)以上問題，不少縣委書記建議修改完善村民委員會(huì)組織法，必要時(shí)制定全國統(tǒng)一的村委會(huì)選舉法。具體意見還有：（1）建議修改選舉的程序。（2）改任期三年為五年。（3）采用間接選舉，先選村民代表，再由村民代表選村委會(huì)主任；還有縣委書記建議，實(shí)行兩推一選，或先預(yù)選，后選舉，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委確定候選人。（4）對(duì)違法違紀(jì)的村委會(huì)主任，在無法召開村民大會(huì)進(jìn)行罷免時(shí)，可以召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，對(duì)其撤職處理。（5）加大對(duì)選舉過程違法違紀(jì)行為、包括破壞選舉會(huì)場、誘選、搶票箱、打罵選舉干部等的處置力度，對(duì)情節(jié)輕者治安拘留，情節(jié)嚴(yán)重者依法判刑。

對(duì)兩委關(guān)系的

看法和建議

兩委關(guān)系，即村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問題。按照村委會(huì)組織法的規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾自治的組織載體，負(fù)有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)保值增值、社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)，享有辦理農(nóng)村公共事物和公益事業(yè)的權(quán)力。但黨組織又是村級(jí)各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，在村民自治過程中享有指導(dǎo)、支持各項(xiàng)自治事業(yè)的權(quán)力。

那么，誰是村級(jí)公共權(quán)力的最高享有者呢？兩委權(quán)力之爭在某些地方表現(xiàn)得十分突出。有的縣委書記反映，有些村委會(huì)主任選舉出來后，不服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，不發(fā)給黨支部書記的工資，黨支部也無法領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)。

造成兩委矛盾和沖突，書記們認(rèn)為根源在于制度和程序滯后。有書記反映，兩委關(guān)系問題，不僅僅在于它們之間的關(guān)系有沒有規(guī)范可依，更重要的是還要看這些規(guī)范是不是具體、有沒有可操作性。目前中國村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)之間的關(guān)系，缺少的恰恰就是規(guī)范的具體性。二者之間權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。這在實(shí)踐中必然造成村兩委關(guān)系的矛盾和摩擦。有的縣委書記提出，村黨支部對(duì)村委會(huì)和其他村級(jí)組織如何進(jìn)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)？以何種方式實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心地位？對(duì)于一個(gè)村來說，什么樣的事情應(yīng)該由村支部決策？什么樣的事情應(yīng)該村委會(huì)決策？決策的程序如何實(shí)施？如何體現(xiàn)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用？產(chǎn)生問題以后應(yīng)該如何追究責(zé)任？等等，這一切問題，都缺乏可操作性的規(guī)范。這一問題的存在，已在一定程度上動(dòng)搖了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，也影響到村民自治的健康發(fā)展。

為了解決兩委關(guān)系問題，目前各地都在探索，而且有多種解決辦法正在試驗(yàn)過程中，我們注意到大多數(shù)地方采用的，也較有可行性的辦法主要有兩種。一是有的地方倡導(dǎo)村黨支部參與村委會(huì)主任的競選，做到書記、主任“一肩挑”，以此來化解兩委關(guān)系的矛盾和沖突。另一種做法是村支部推薦候選人參與村委會(huì)主任的競選，要使村委會(huì)主任意識(shí)到自己的當(dāng)選與黨支部的支持是分不開的。這樣就能夠使村委會(huì)自覺地與村黨支部保持一致。在我們進(jìn)行的問卷調(diào)查中，86.3%的受訪者主張“黨支部書記競選村委會(huì)主任，實(shí)行一肩挑”。77%的人主張“黨支部書記由黨員選舉，村委會(huì)主任由村民選舉，村委會(huì)主任服從支部書記領(lǐng)導(dǎo)”。69.1%的人主張“黨支部推薦合適黨員競選村委會(huì)主任，接受支部領(lǐng)導(dǎo)”。

另外，也是值得重視的一個(gè)實(shí)踐探索。在山東一些農(nóng)村，兩委意見不一致時(shí)，如重大村務(wù)問題，實(shí)行全村“公決”，即通過“民意紙”形式由全村村民投票決定。結(jié)果出來后，不管是村委會(huì)還是村黨支部必須執(zhí)行。從推進(jìn)民主政治發(fā)展的角度看，這種方式是一種進(jìn)步。但是，這畢竟是個(gè)別地區(qū)的實(shí)驗(yàn)探索，遠(yuǎn)沒有變成共識(shí)，離上升到法律法規(guī)還有更遠(yuǎn)的距離。

對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系

的看法和建議

按照村委會(huì)組織法的規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾自治性組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是村的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，長期形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很難通過一紙法令加以改變。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不適應(yīng)村民自治的新形勢，仍然堅(jiān)持對(duì)村委會(huì)自治活動(dòng)的種種干涉。而一些新當(dāng)選的村委會(huì)主任尤其是不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看好的人上臺(tái)后，憑借《村民委員會(huì)組織法》的支持，屢屢與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生沖突。

從一些地方的實(shí)踐來看，目前的解決辦法主要有兩個(gè)方面：一方面通過教育培訓(xùn)的方法使新當(dāng)選的村委會(huì)主任認(rèn)識(shí)到，雖然他們是基層群眾選上來的當(dāng)家人，但這些自治組織也有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務(wù)、執(zhí)行國家政策。另一方面也告誡有關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不能再像過去那樣采取完全的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的做法，而應(yīng)按照一定的規(guī)則行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共權(quán)力，從而使鄉(xiāng)村能夠保持和諧、穩(wěn)定、有序。對(duì)此，縣委書記們認(rèn)為，這些都不是解決問題的有效辦法，至多只能在一段時(shí)間內(nèi)，在一定程度上緩解矛盾。真正的根本的辦法是徹底改革，建立縣鄉(xiāng)村一體化的治理結(jié)構(gòu)。

針對(duì)一些學(xué)者提出的改革意見，許多縣委書記發(fā)表了自己的看法。對(duì)于有的學(xué)者提出廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層級(jí)的意見，絕大多數(shù)表示堅(jiān)決反對(duì)，認(rèn)為這完全是一種不切實(shí)際的想法。但也有人認(rèn)為其出發(fā)點(diǎn)不無可取之處，這樣做可以在一定程度上減少行政管理層級(jí)、減少行政成本。對(duì)于有的專家提出參照城市居委會(huì)成員公務(wù)員化，居委會(huì)正由“基層群眾性自治組織”向街公所轉(zhuǎn)化的做法，主張把村級(jí)自治提高到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政自治；行政機(jī)構(gòu)延伸到最基層，在村一級(jí)建立村公所；鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)需要選聘村干部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報(bào)酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作，由此將主要村干部納入公務(wù)員系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“村官合法化”。這種調(diào)整不觸動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的架構(gòu)、不改變行政層級(jí)與區(qū)劃，只改革治理方式，對(duì)村進(jìn)行的是漸進(jìn)的改造。對(duì)此，有人認(rèn)為既然村一級(jí)實(shí)行自治搞不好，如果提高到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層次實(shí)行地方自治，有可能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞壞了。但有人說，情況正好相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人力、財(cái)力方面要充分多了，如果實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，效果一定會(huì)好些，作用一定更大些。有人對(duì)村級(jí)設(shè)立村公所，對(duì)給村干部發(fā)工資明確表示反對(duì)。認(rèn)為這是村級(jí)行政化，如果把村干部改為國家公務(wù)員，將會(huì)使國家財(cái)政難以承受。但有人認(rèn)為，全國60多萬個(gè)村，以每村3-5名政府公務(wù)員計(jì)算，將增加210-350萬政府公務(wù)人員。按每人每年5000元計(jì)，國家最多需支付工資175億元。

對(duì)農(nóng)村基層組織建設(shè)

的看法和建議

多數(shù)書記認(rèn)為，農(nóng)村基層最好實(shí)行支部+協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。這是一些地方為切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)，探索出的新的基層組織架構(gòu)?？h委書記談?wù)撟疃嗟氖寝r(nóng)民要不要建立協(xié)會(huì)，建立什么樣的協(xié)會(huì)，怎樣建立協(xié)會(huì)。

有書記說，農(nóng)村最突出的問題之一，是農(nóng)民至今沒有自己的組織，缺乏與政府對(duì)話的管道，無法運(yùn)用集體的力量保護(hù)自己的利益。

有書記說，現(xiàn)在應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，或者叫做農(nóng)村中介組織。實(shí)踐證明，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展把分散的農(nóng)戶小生產(chǎn)與社會(huì)化大市場連接起來，不僅拓寬了農(nóng)產(chǎn)品銷售市場，有效緩解了農(nóng)產(chǎn)品“賣難”問題，而且促進(jìn)了農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)民組織化程度，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。有書記指出，全國人大通過農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)法，農(nóng)村各種形式的經(jīng)濟(jì)組織得到了更多的發(fā)展機(jī)遇和有利條件。

但是，有縣委書記反映，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織由于缺少政策上的引導(dǎo)和政府的有力支持，遇到問題很難得到及時(shí)有效的指導(dǎo)和服務(wù)。這些問題包括：（1）規(guī)范性程度較低。由于農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織多自發(fā)形成，缺少政府及相關(guān)部門有效的指導(dǎo)和管理，普遍存在內(nèi)部機(jī)制不健全、運(yùn)行不規(guī)范等問題。特別是一些松散型的專業(yè)合作社等，與農(nóng)民的關(guān)系多是訂單形式的買賣契約關(guān)系，沒有建立起利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益機(jī)制，因而凝聚力和帶動(dòng)功能較差，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力也不強(qiáng)。（2）外部環(huán)境依然不夠?qū)捤伞Ｓ捎陂L期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，農(nóng)村許多要素市場發(fā)育不健全，如土地、技術(shù)、人才、資金、市場等。（3）內(nèi)部制度尚不完善。（4）社員和從業(yè)人員的素質(zhì)普遍較低。（5）缺乏統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)，受人為因素影響較大，影響分配的公正性，從而難以更好地調(diào)動(dòng)入股人的積極性。

談到農(nóng)村基層組織建設(shè)問題，還有的書記指出，要理順黨組織與人民團(tuán)體、群眾組織的關(guān)系。尤其是青年、婦女團(tuán)體、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)等都是黨在農(nóng)村的重要基礎(chǔ)。目前農(nóng)民的組織程度較低，建立農(nóng)民組織的呼聲較高，要認(rèn)真研究新的歷史條件下如何把農(nóng)民組織起來這個(gè)重大問題，不能再讓農(nóng)民游離于組織之外。要把農(nóng)村每個(gè)居民納入與他們利益相關(guān)的組織中去。從思想上消除對(duì)農(nóng)民組織的恐懼，從制度上消除對(duì)農(nóng)民組織的不合理限制。

對(duì)“一事一議”問題

的看法和建議

一些縣委書記反映，農(nóng)村“一事一議”基本實(shí)行不下去。存在的主要問題是：（1）村民由于種種原因，對(duì)“一事一議”熱情不高，議不起來。（2）“一事一議”籌措的資金太少，辦不了大事。許多村民認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)要求“要辦事、多辦事、辦大事”，本質(zhì)上是積極的；“一事一議”是用“不辦事、少辦事、辦小事”的方法讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。“一事一議”在形式、內(nèi)容、本質(zhì)等方面和新農(nóng)村建設(shè)不相適應(yīng)。因此，許多地方干脆放棄“一事一議”的籌資方式。（3）“一事一議”籌資籌勞容易突破上級(jí)規(guī)定。如按照“村村通”工程的要求，政府只負(fù)責(zé)路面澆筑，而路基補(bǔ)強(qiáng)、土地征用等由村集體負(fù)責(zé)。一些省規(guī)定村內(nèi)興辦公益事業(yè)所需資金每人每年不得超過15元和10個(gè)工。而農(nóng)民為路基工程所花費(fèi)用往往超過此限額。這樣一來，農(nóng)民的自愿行為與現(xiàn)行政策規(guī)定相沖突，以致許多農(nóng)民自愿籌資被視為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，挫傷了基層干部和農(nóng)民建設(shè)自己家園的良好愿望。

對(duì)村組干部待遇

的看法和建議

上邊千頭線，下邊一根針。村級(jí)干部在黨的農(nóng)村工作中，肩負(fù)責(zé)任大、承擔(dān)任務(wù)重。但他們的工作待遇相對(duì)不高，一般干部工資難以養(yǎng)家，優(yōu)秀干部政治上也難“出頭”，甚至幾十年如一日擔(dān)任村干部的優(yōu)秀老黨員離任后還會(huì)受困于養(yǎng)老問題。針對(duì)這一問題，各地都探索了一些旨在改善農(nóng)村干部工作環(huán)境、提高農(nóng)村干部工作待遇的“土辦法”。許多縣委書記建議，上級(jí)應(yīng)在政策上對(duì)農(nóng)村干部的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，特別是政治待遇、進(jìn)步出路等問題給予明確規(guī)定。這既是夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，也是建立保持黨的先進(jìn)性長效機(jī)制的重要內(nèi)容。