［摘 要］ 作為政治參與的重要內(nèi)容之一，行政參與是現(xiàn)代民主政治的重要體現(xiàn)，也是民主行政的主要標(biāo)志。同時(shí)，行政參與也是推進(jìn)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。改革開放以來，我國公民的行政參與呈良好的發(fā)展趨勢，總體水平不斷提高，但還存在著參與意識不強(qiáng)、參與能力偏低、參與機(jī)制不健全等問題。因此，我們必須要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，大力推進(jìn)公民的行政參與。

［關(guān)鍵詞］ 政治參與 科學(xué)發(fā)展觀 行政參與

胡錦濤在黨的十七大上要求，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)，將擴(kuò)大公民有序的政治參與作為堅(jiān)持和完善社會主義民主制度的重要內(nèi)容。作為民主政治的重要體現(xiàn)，行政參與不僅是公民政治參與的重要內(nèi)容，而且是以人為本的重要體現(xiàn)，對貫徹和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀有重要的推動作用。因此，在新的歷史時(shí)期，對這一課題進(jìn)行探索具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、行政參與的涵義

在現(xiàn)代行政學(xué)研究中，行政參與是一項(xiàng)客觀存在而又極有價(jià)值的行政發(fā)展理念，它是民主行政的主要標(biāo)志。民主行政與行政參與從根本上保證了公共行政的科學(xué)性與合理性。有學(xué)者指出：“如果說行政分權(quán)與制衡是行政民主的必要形式的話，那么行政參與則是行政民主的真正內(nèi)容?！保?］P35

對于行政參與的概念，有人將“行政參與”或稱為當(dāng)事人參與，或行政相對人參與，或參與型行政等。對如何理解“行政參與”，學(xué)者們也從不同的角度給出了解釋。有人認(rèn)為，行政參與是指公民直接參與到公共行政中去，表達(dá)自己的利益愿望，并對行政權(quán)力的行使進(jìn)行有效監(jiān)督，具體包括公民參與行政立法、行政決策、具體的行政執(zhí)法活動。［2］也有人認(rèn)為，所謂行政參與，是指社會公民通過各種合法途徑，直接或間接影響政府行政決策，監(jiān)督其權(quán)力行使的行為。［3］還有人認(rèn)為，所謂行政參與，廣義的解釋是指公眾參與社會公共行政管理的活動與行為；狹義的解釋是指政府部門和一些介于政府與企業(yè)組織之間的第三部門（Third sector，或稱之為社會中介組織）對社會公共活動與公共事務(wù)的協(xié)同管理。［4］也有人認(rèn)為，行政參與就其最基本的內(nèi)涵而言，是指現(xiàn)代社會行政系統(tǒng)內(nèi)部各層子系統(tǒng)的行政人員對其直屬行政領(lǐng)導(dǎo)功能的一種非正式的工作介入。［5］本文對行政參與采取一種比較寬泛的定義，認(rèn)為作為政治參與的一種形式，行政參與是指社會公民通過各種合法途徑，直接或間接地參與到公共行政中去，表達(dá)自己的利益愿望，以影響政府的行政決策，并對行政權(quán)力的行使進(jìn)行有效監(jiān)督的行為。它具有以下特質(zhì)：

首先，行政參與屬于廣義的政治參與范疇。政治參與是公民對公共政治活動的介入，而行政參與則僅限于行政相對人對公共行政的介入，范圍相對狹窄，沒能脫離政治參與的范疇。但行政參與也是現(xiàn)代社會的共生體，它根植于現(xiàn)代社會的民主參與，并轉(zhuǎn)而成為現(xiàn)代行政發(fā)展的一項(xiàng)表征。

其次，行政參與是一種自主性行為。行政參與必須是自主和自愿的，而不是被迫、非自愿的。“在行政程序中，當(dāng)事人是否參與是其權(quán)利，應(yīng)由其自主決定是否參與以及參與的程度，而不得強(qiáng)迫其參加，當(dāng)事人不能作為強(qiáng)迫參與的受體而存在?！保?］在許多情況下，被動地參與并不能構(gòu)成真正意義上的行政參與。

第三，行政參與是一種利益化行為。公民通過各種合法途徑參與行政管理過程，并進(jìn)而影響行政決定的做出，其主要目的是表達(dá)自己的利益愿望，并力圖實(shí)現(xiàn)自身的利益需求，或者也可能是出于維護(hù)公共利益的需要。

第四，行政參與是一種“上行”行政行為。不同與行政領(lǐng)導(dǎo)工作的向下用力，行政參與主要是向上做功。行政參與的職能是指行政人員參與活動所產(chǎn)生的功效，是行政參與特征和作用的具體表現(xiàn)。從參與行為的過程來看，行政參與具有誘導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動和阻抗四大職能，而且這四者在參與實(shí)踐中相互聯(lián)系、相互影響，伴隨著行政領(lǐng)導(dǎo)工作的開展而交替運(yùn)行，并自下而上地對行政目標(biāo)施加影響。

二、當(dāng)前我國公民行政參與的現(xiàn)狀分析

改革開放近30年來，我國的政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化和社會法治化進(jìn)程不斷加快，社會利益格局也重新分化和調(diào)整，這些都猛烈地沖擊著公民的傳統(tǒng)觀念和行為方式，增強(qiáng)了公民的民主參與意識和法律意識，從而極大地推動了行政參與的發(fā)展，使我國公民的行政參與在新時(shí)期呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。

1. 行政參與的熱情日益高漲。

公民的行政參與主要是受具體利益驅(qū)動的，其中最主要的是經(jīng)濟(jì)利益。在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下，由于片面強(qiáng)調(diào)國家利益而忽視甚至排斥多元社會利益和公民個(gè)人利益，使公民失去了行政參與的動力。因此，即使是最廣泛的行政參與活動也只能是沒有多少實(shí)際內(nèi)容的政治運(yùn)動形式。但在今天社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，情況就發(fā)生了根本的變化，市場競爭的核心內(nèi)容是不同市場主體間的物質(zhì)利益的競爭，這種競爭打破了傳統(tǒng)的利益格局，個(gè)人利益得到了社會的承認(rèn)，追求正當(dāng)個(gè)人利益的行為也受到了社會的認(rèn)同。這樣，在物質(zhì)利益的驅(qū)動下，人們的行政參與熱情被極大地激發(fā)了出來，一旦發(fā)現(xiàn)國家的政治權(quán)力同自身的利益息息相關(guān)，人們就會積極關(guān)注并設(shè)法影響這些行政權(quán)力的執(zhí)行。

2. 行政參與的主體越來越廣泛。

我國是人民民主專政的社會主義國家，實(shí)行人民當(dāng)家作主。因此，行政參與的主體是社會大多數(shù)成員，具有廣泛性。隨著社會的發(fā)展，行政參與主體的范圍也不斷擴(kuò)大。特別是我國以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局，打破了傳統(tǒng)的比較單一的社會利益結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了利益主體多元化，形成了新的社會階層，除原有的工人、農(nóng)民、知識分子、干部和解放軍等階層外，出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層。這些社會階層大都具有相對獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)利益，他們也廣泛參與社會政治生活，反映和表達(dá)他們的意愿，爭取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)他們的合法權(quán)益。

3. 行政參與的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)展。

改革開放以來，我國公民行政參與的內(nèi)容和范圍都有了很大的發(fā)展，具體可從兩個(gè)方面進(jìn)行分析：一是從參與范圍看，公民的行政參與已經(jīng)涉及到整個(gè)的政治過程。如果說政治過程基本上是一個(gè)制定政策和實(shí)施政策過程的話，那么，公民的行政參與既有對行政決策過程的參與，也有對政策執(zhí)行過程的參與，而且還可以對政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。二是從參與的層次看，公民行政參與所涉及的權(quán)力層次越來越高。在我國，公民的行政參與在空間上大致可分為三個(gè)層次，一是基層參與，即公民通過參與基層民主管理而實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。二是中層參與，即公民通過地方各級人民代表大會而實(shí)現(xiàn)對地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理。三是高層參與，即參與國家事務(wù)。在現(xiàn)階段，隨著我國民主政治的發(fā)展，公民行政參與已經(jīng)不只停留在基層或地方層面的過程，而且開始關(guān)注中高層的決策?？梢哉f，隨著我國行政參與內(nèi)容和范圍的日益廣泛，凡是有政治權(quán)力活動之處，都有公民參與其中。

雖然我國公民的行政參與取得了很大的成績，但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，目前我國公民行政參與的總體水平仍然比較低，仍有許多不完善的地方，存在很多亟待我們解決的問題，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 行政參與的意識相對較弱。

參與意識是行政參與的重要?jiǎng)恿?，改革開放以來，雖然我國公民行政參與的熱情不斷高漲，但參與意識仍然偏低，從總體上看，一方面，能夠經(jīng)常性地參與行政行為的公民數(shù)量仍較少，參與的次數(shù)和頻率也比較低。另一方面，區(qū)域性或問題性參與較多，而高層次的行政參與較少；動員型參與偏多，主動型參與較少；階段性參與多，而目標(biāo)性參與少。不可否認(rèn)，隨著 我國社會政治實(shí)踐的發(fā)展，部分公民參與行政政治的動機(jī)已從純粹關(guān)心個(gè)人利益上升到關(guān)心社會和國家大事，參與的方式和手段增多，主動性參與的水平也有很大的提高。但是仍有相當(dāng)一部分公民參與意識偏低，只是為了保護(hù)自己的利益而進(jìn)行一些問題性參與，且處于自發(fā)狀態(tài)。動員型參與仍是一種較為普遍的現(xiàn)象，多數(shù)公民還沒能把行政參與作為一種目標(biāo)來追求或者至少是當(dāng)作目標(biāo)之一來追求，而是把行政參與當(dāng)作實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的手段。［7］

2. 行政參與的能力偏低。

在公民的行政參與中，參與能力是最重要的，如果公民的行政參與熱情高漲，但參與能力偏低，不但起不到積極的作用，而且還可能造成政治混亂。不幸的是，在我國現(xiàn)階段，按照鄧小平的估計(jì)，公民的文化素質(zhì)普遍較低，在三四十年期間內(nèi)達(dá)不到實(shí)行普選制的水平，而且在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)缺乏參與鍛煉。因此，在近年的行政參與過程中暴露出了參與要求和參與能力發(fā)展不平衡的問題。諸如眼高手低，對參與的程序不太熟悉，非程序化參與不時(shí)出現(xiàn)等。

3. 行政參與的民主運(yùn)行機(jī)制不太健全。

行政參與作為現(xiàn)代民主政治系統(tǒng)的重要內(nèi)容，已經(jīng)顯示出了其歷史進(jìn)步性，然而，公民行政參與的真正貫徹執(zhí)行還需要相應(yīng)的保障機(jī)制。在這一點(diǎn)上，我國已經(jīng)建立了諸如人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、社會協(xié)商對話制度、村民自治制度、信訪制度等，并取得了顯著的成績。然而，執(zhí)行這些制度的具體措施及執(zhí)行過程中還存在偏差，如在個(gè)別地方，選舉過程不公正，不能真正反映民意或代表民意；在信訪或聽證過程中，對群眾的一些合理化的意見或建議不予重視或不予采納；有些還對提出了正確意見者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)等，嚴(yán)重破壞了政府的形象。這些問題都阻礙了公民有效地進(jìn)入國家行政領(lǐng)域，最終影響了我國政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。

三、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)公民行政參與

科學(xué)發(fā)展觀是我們黨推進(jìn)改革開放實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。深刻領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握科學(xué)發(fā)展觀的精神實(shí)質(zhì)，自覺用以指導(dǎo)實(shí)踐，對我們推進(jìn)政治體制改革，也會產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

1. 培育和發(fā)展有利于公民行政參與的政治文化。

“政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。這種政治文化是在該民族的歷史和現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)、政治活動進(jìn)程中形成的。人們在過去的經(jīng)歷中所形成的態(tài)度類型對未來的政治行為有著重要的制約作用。政治文化影響各個(gè)擔(dān)任政治角色者的行為，他們的政治要求內(nèi)容和對法律的反應(yīng)?！保?］P29政治文化雖然是人們對政治的主觀取向，但它深刻地影響著人們的政治行為，對形成人們的政治行為模式有重要作用。“政治文化對利益表達(dá)是至關(guān)重要的，認(rèn)為政府會關(guān)心公民的要求，還是相信政府對公民持?jǐn)硨B(tài)度，這會影響人們行動方式的渠道和頻率。如果有機(jī)會的話，參與型文化更易動員人民。”［8］P12而我國是一個(gè)封建歷史十分悠久的國家，官本位文化和臣民文化根深蒂固，傳統(tǒng)政治文化嚴(yán)重地制約了行政參與的發(fā)展。因此，我們必須徹底摒棄傳統(tǒng)政治文化的消極影響，構(gòu)建全新的參與型政治文化。首先要加以正確的政治引導(dǎo)，以馬克思主義為指導(dǎo)，大力發(fā)展文化教育事業(yè)，提高公民的文化素質(zhì)；其次，繼續(xù)推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，完善選舉、決策和監(jiān)督機(jī)制，使公民真正享有各項(xiàng)民主權(quán)利。再次，要從技術(shù)的角度對公民傳授一些實(shí)際操作的知識，提高公民行政參與的技能。

2. 積極推進(jìn)政治體制改革，實(shí)現(xiàn)公民行政參與的制度化。

“高水平的政治參與是通過政治體制改革而組織起來的，是結(jié)構(gòu)性的?！保?］P96事實(shí)表明，僅有參與的擴(kuò)大而無政治制度化的發(fā)展，政治的相對平衡狀態(tài)就會被打破，行政參與就可能成為政治秩序的破壞力量。鄧小平同志曾深刻指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，這種制度問題關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！保?0］P333亨廷頓也認(rèn)為，“制度化是組織和程序借以取得重要性和穩(wěn)定性的過程?！保?］P14我國的行政參與結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為以大眾傳播媒介為導(dǎo)向，以國家權(quán)力機(jī)關(guān)為中心，以中國共產(chǎn)黨為核心，其他社會政治組織為紐帶聯(lián)系廣大人民群眾的民主運(yùn)行機(jī)制和程序。但是，我國的政治體制還有許多不完善的地方，自我適應(yīng)、自我調(diào)整、自我運(yùn)行、自我發(fā)展能力還不夠。為此，黨的十六大報(bào)告專門強(qiáng)調(diào)：“必須在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革?！蔽覀儽仨毎凑者@一要求，積極推進(jìn)政治體制改革，使我國行政參與制度化。首先，要繼續(xù)堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志。其次，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，加強(qiáng)同民主黨派合作共事，進(jìn)一步增強(qiáng)其在參與國家行政生活方面的重大作用。再次，全面貫徹黨的民族政策，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，鞏固和發(fā)展團(tuán)結(jié)互助的社會主義民族關(guān)系，從而保證各少數(shù)民族也能平等地參與國家行政事務(wù)。最后，健全基層自治組織和民主管理制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，以便公民直接地參與國家事務(wù)的管理。

3. 加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，為公民行政參與提供法律保障。

法律是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，它受政治影響，又影響政治的發(fā)展。“民主的政治體制，只有建立在法律的基礎(chǔ)上才的真實(shí)的?！保?1］因此，對行政參與這種對社會政治體系的運(yùn)行有直接重要影響的政治行為，不僅要加以正確引導(dǎo)，更應(yīng)該通過加強(qiáng)法制化建設(shè)使其程序化和規(guī)范化。正如鄧小平同志指出的：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化?！保?0］P126法律的完善是行政參與的保障并引導(dǎo)和規(guī)范行政參與。由法律、法規(guī)構(gòu)成的行政參與的平臺賦予公民參與權(quán)利，指明了途徑，提供了救濟(jì)，直接決定了我國公民行政參與的高參與率、廣泛性、平等性等特征。因此，我們應(yīng)該在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由，推進(jìn)我國政治發(fā)展的前提下，加大立法力度，建立健全社會主義法制，對公民行政參與的內(nèi)容、方式、范圍和途徑等做出明確的規(guī)定，并以法律的形式將其規(guī)定下來，使公民在行使參政權(quán)時(shí)有法可依、有章可循，使公民的行政參與經(jīng)?；椭贫然?，最終實(shí)現(xiàn)公民依法參與行政。

4. 加強(qiáng)對公民行政參與的正確引導(dǎo)。

“政治引導(dǎo)歷來是政治體制的重要功能，而且是衡量政治體制能力的重要標(biāo)準(zhǔn)”［12］在我國，民主進(jìn)程的主導(dǎo)者是中國共產(chǎn)黨和人民政府，執(zhí)政者雖然不是行政參與的主體，但他們對行政參與的正確引導(dǎo)，對行政參與的有序發(fā)展起著重要作用。在目前的情況下，利用各種政治社會化手段對公民行政參與進(jìn)行引導(dǎo)，重要的是提高公民行政參與的理性程度，約束非理性的情緒型行政參與。為此，我們不僅要引導(dǎo)公民正確認(rèn)識自己的政治權(quán)利和自由，同時(shí)也要引導(dǎo)其正確認(rèn)識在享有權(quán)利的同時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，把權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一起來。同時(shí)，還要引導(dǎo)公民正確認(rèn)識我國民主政治的發(fā)展規(guī)律和目標(biāo)，在有利于民主政治建設(shè)和有利于社會和政治穩(wěn)定的前提下，實(shí)施參與，減少和避免為圖一時(shí)的滿足而最終影響民主政治進(jìn)程和社會、政治穩(wěn)定的參與行為。 ○

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責(zé)任編輯 馬永義