[摘要] 美國(guó)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查中的事實(shí)專向性指控促使我國(guó)需要對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入研究。美國(guó)反補(bǔ)貼稅法之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)源于美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查之國(guó)會(huì)立法、行政與司法實(shí)踐，而《SCM協(xié)定》之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)的四個(gè)構(gòu)成因素基本上借鑒了美國(guó)做法并在WTO專家組“司法實(shí)踐”中得到了充分體現(xiàn)。在外國(guó)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品不斷提起反補(bǔ)貼調(diào)查之背景下，學(xué)習(xí)、借鑒美國(guó)事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)政府與出口企業(yè)具有特別重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞] 反補(bǔ)貼稅法 事實(shí)專向性 SCM協(xié)定

從2006年以來，美國(guó)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品已經(jīng)連續(xù)提起了九起反補(bǔ)貼調(diào)查案件，這充分說明美國(guó)在中國(guó)進(jìn)入WTO后過渡期之際積極調(diào)整對(duì)華貿(mào)易政策，采取新型貿(mào)易政策工具來應(yīng)對(duì)日益擴(kuò)大的中美貿(mào)易順差。在銅版紙反補(bǔ)貼終裁案中，商務(wù)部對(duì)中國(guó)的兩個(gè)基金補(bǔ)貼項(xiàng)目、通過政策銀行與國(guó)有商業(yè)銀行提供的借款項(xiàng)目及所得稅與增值稅補(bǔ)貼措施等提出了專向性指控，認(rèn)為中國(guó)政府之上述財(cái)政、金融與稅收措施（包括政策與制度）在法律上或事實(shí)上為中國(guó)境內(nèi)的特定的或指定地理區(qū)域內(nèi)的銅版紙生產(chǎn)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)提供專向性補(bǔ)貼，從而使其獲得了相對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)更有利的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；同時(shí)中國(guó)政府認(rèn)為商務(wù)部的裁定不符合WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡(jiǎn)稱《SCM協(xié)定》）第2條第1款規(guī)定的專向性要求與第2條第4款規(guī)定的對(duì)專向性的確定應(yīng)依據(jù)肯定性證據(jù)明確證明要求，由此補(bǔ)貼專向性標(biāo)準(zhǔn)之界分與判定標(biāo)準(zhǔn)等問題成為雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。根據(jù)商務(wù)部對(duì)華九起反補(bǔ)貼調(diào)查之實(shí)踐，并結(jié)合《SCM協(xié)定》事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)之相關(guān)規(guī)定，本文重點(diǎn)對(duì)美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中的事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行剖析，通過具體典型案例，探究其由來、構(gòu)成及與《SCM協(xié)定》之關(guān)系，這不僅對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)界深入研究美國(guó)反補(bǔ)貼稅法之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)具有一定的理論價(jià)值，而且對(duì)中國(guó)政府與出口企業(yè)在今后應(yīng)訴美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)之由來

專向性概念是由美國(guó)1979年反補(bǔ)貼稅法（實(shí)施東京回合守則）明確提出的，它是在美國(guó)的行政與立法實(shí)施反補(bǔ)貼稅法的過程中形成的特有術(shù)語?！禨CM協(xié)定》）第2條規(guī)定了四種專向性法律標(biāo)準(zhǔn)，從四種專向性標(biāo)準(zhǔn)之具體規(guī)定看，美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中的有關(guān)專向性標(biāo)準(zhǔn)的立法實(shí)踐及其變遷對(duì)《SCM協(xié)定》中的專向性標(biāo)準(zhǔn)的誕生產(chǎn)生了具大的影響，因而有學(xué)者認(rèn)為專向性標(biāo)準(zhǔn)在美國(guó)法實(shí)踐中的發(fā)展為國(guó)際反補(bǔ)貼法奠定了基石。美國(guó)反補(bǔ)貼稅法之專向性標(biāo)準(zhǔn)是在由商務(wù)部長(zhǎng)期反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐之中形成并由經(jīng)由一系列案例逐步發(fā)展成熟，其涵義得以逐步豐富而明確，1982年Cabot Corp.v.United States 案對(duì)專向性標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。

在1982年Cabot Corp.v.United States案中，美國(guó)Cabot炭黑公司指控墨西哥政府通過雙重匯率、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、雙重定價(jià)及工業(yè)發(fā)展等計(jì)劃或項(xiàng)目向國(guó)內(nèi)炭黑產(chǎn)業(yè)提供國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼，從而獲得了更加有利的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。該案中墨西哥政府控制的石油公司PEMEX以大大低于國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格向墨西哥炭黑生產(chǎn)商出售炭黑原料等資源，據(jù)報(bào)道墨西哥的價(jià)格是每加侖2美元，但世界市場(chǎng)價(jià)格卻是每加侖26美元，其中最具有爭(zhēng)議的是PEMEX對(duì)炭黑原料等資源實(shí)行雙重定價(jià)計(jì)劃是否以低于世界市場(chǎng)價(jià)格之方式向國(guó)內(nèi)炭黑生產(chǎn)商提供了“可抗性補(bǔ)貼”。盡管雙重定價(jià)計(jì)劃使得墨西哥國(guó)內(nèi)炭黑生產(chǎn)商獲得了遠(yuǎn)低于世界市場(chǎng)價(jià)格的炭黑原料等資源，但美國(guó)商務(wù)部進(jìn)口管理局（ITA）認(rèn)為這種炭黑原料等資源的低價(jià)銷售行為仍不足于構(gòu)成一項(xiàng)可抗性國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼（a countervailable domestic subsidy），因?yàn)樵撚?jì)劃不具有專向性;同時(shí)1985年美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院（CIT）在Cabot Corp.v.United States案中堅(jiān)持認(rèn)為“普遍可獲得性”（general availability）并非判定一項(xiàng)可抗性國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼存在的合適測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，相反恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是“根據(jù)事實(shí)對(duì)個(gè)案中提供給接受者之利益效果”（de facto case by case effect of benefits providedto recipients）進(jìn)行分別裁定。然而ITA對(duì)雙重定價(jià)計(jì)劃之專向性審查做法標(biāo)志著美國(guó)反補(bǔ)貼稅法之專向性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐取得重大進(jìn)展，它使商務(wù)部對(duì)補(bǔ)貼之“法律專向性”的單純審查發(fā)展為對(duì)補(bǔ)貼之“法律專向性”與“事實(shí)專向性”的雙重審查，從而改革了補(bǔ)貼專向性標(biāo)準(zhǔn)審查的方式或步驟。同時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)該案判決所建立的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)作出了立法回應(yīng)，將其納入《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》之中，即根據(jù)法律規(guī)定的條件所獲得的補(bǔ)貼即使具有名義專向性，也不能就此認(rèn)定該補(bǔ)貼在事實(shí)上沒有提供給一個(gè)特定的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或企業(yè)群或產(chǎn)業(yè)群。

這種行政救濟(jì)、司法判例及國(guó)會(huì)立法之間互動(dòng)的發(fā)展與變遷模式為國(guó)內(nèi)尋求貿(mào)易保護(hù)的特殊利益集團(tuán)提供了有效的制度供給，但2006年至今美國(guó)商務(wù)部對(duì)作為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”的中國(guó)連續(xù)提起九起“二反合并”（反傾銷、反補(bǔ)貼）調(diào)查案件已經(jīng)突破了這種互動(dòng)格局，商務(wù)部之做法違反1986年由喬治城鋼鐵案確立的，對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”國(guó)家不適用反補(bǔ)貼稅法之司法判例，同時(shí)也未得到國(guó)會(huì)貿(mào)易立法之明確授權(quán)，因此中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下對(duì)美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查行為提出指控，糾正其不當(dāng)做法。商務(wù)部ITA在法律或名義專向性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上開發(fā)了事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)，而國(guó)內(nèi)法院將其確立為判例法規(guī)則，用以指導(dǎo)以后的司法實(shí)踐，特別是國(guó)會(huì)通過立法將其納入美國(guó)成文貿(mào)易法之做法為商務(wù)部在日后的反補(bǔ)貼調(diào)查中提供了事實(shí)專向性審查之法律依據(jù)，因此有必要對(duì)美國(guó)反補(bǔ)貼稅法之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)之具體構(gòu)成因素進(jìn)行分析，從而明確該標(biāo)準(zhǔn)之審查要求及對(duì)《SCM協(xié)定》之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)之影響。

二、事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)之構(gòu)成

商務(wù)部在Cabot Corp.v.United States案之后逐步形成了兩個(gè)階段的專向性審查方式或步驟：第一步審查一項(xiàng)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼“在表面上是否為非專向性的”，如果該項(xiàng)補(bǔ)貼在表面上按條件提供給特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或企業(yè)群或產(chǎn)業(yè)群，則無須進(jìn)一步認(rèn)定可抗性；如果該項(xiàng)補(bǔ)貼在名義上按條件是所有產(chǎn)業(yè)可普遍獲得的，那么必須進(jìn)行第二步審查，即審查該項(xiàng)補(bǔ)貼是否具有事實(shí)專向性，商務(wù)部ITA需要綜合考慮以下四個(gè)因素:(1)補(bǔ)貼接受者的數(shù)量是否有限;(2)是否存在主要使用者;(3)是否有企業(yè)或產(chǎn)業(yè)接受了不成比例的大量補(bǔ)貼;(4)政府行使自由裁量權(quán)的方式是否偏袒某些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。商務(wù)部在審查國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼是否具有法律專向性的同時(shí)，對(duì)該項(xiàng)補(bǔ)貼按一定順序進(jìn)行上述四方面因素的事實(shí)專向性之做法充分說明，國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼無論具有法律專向性還是事實(shí)專向性，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，兩者都具有經(jīng)濟(jì)扭曲作用，從而使得補(bǔ)貼接受者擁有不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

商務(wù)部作為反補(bǔ)貼調(diào)查的技能部門在長(zhǎng)期的調(diào)查實(shí)踐中進(jìn)一步豐富并界定了上述四個(gè)因素的涵義，發(fā)展出了一系列獨(dú)具學(xué)術(shù)水準(zhǔn)與實(shí)踐意義的相關(guān)理論，例如，根據(jù)第2個(gè)因素開發(fā)的“主要使用理論”（the Dominant Use Theory）與根據(jù)第3個(gè)因素創(chuàng)造的“不均衡受益者理論”（the Disproportionate Beneficiary Theory）。對(duì)事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)之證明問題，商務(wù)部最終形成了固定的做法，即在審查事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，只要舉證證明受調(diào)查國(guó)之補(bǔ)貼措施滿足上述四個(gè)構(gòu)成因素之一即可認(rèn)定該補(bǔ)貼措施具有事實(shí)專向性，這種做法在美國(guó)1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》中明確得到國(guó)會(huì)立法之肯定，同時(shí)該做法對(duì)《SCM協(xié)定》之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了較大的影響。

三、與《SCM協(xié)定》事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)之關(guān)系

考察《SCM協(xié)定》第2條專向性規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，由該條確立的四種專向性法律標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)反補(bǔ)貼稅法之專向性標(biāo)準(zhǔn)相比，兩者具有驚人的相似之處，特別關(guān)于事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)，第2條第1款（C）項(xiàng)之規(guī)定幾乎完全是借鑒美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中的相關(guān)規(guī)定。（C）項(xiàng)規(guī)定：“如盡管因?yàn)檫m用（a）項(xiàng)和（b）項(xiàng)規(guī)定的原則而表現(xiàn)為非專向性補(bǔ)貼，但是有理由認(rèn)為補(bǔ)貼可能事實(shí)上屬于專向性補(bǔ)貼，則可以考慮其它因素。此類因素為：有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃、某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼、給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼以及授予機(jī)關(guān)在作出給予補(bǔ)貼的決定時(shí)行使決定權(quán)的方式。在適用本項(xiàng)時(shí)，應(yīng)考慮授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性程度，及已經(jīng)實(shí)施補(bǔ)貼計(jì)劃的持續(xù)時(shí)間?！痹擁?xiàng)規(guī)定中關(guān)于事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成之四個(gè)因素幾乎全部搬抄了美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中的四個(gè)因素，有所不同的是，美國(guó)1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》將商務(wù)部的證明責(zé)任限定在滿足一項(xiàng)因素即可認(rèn)定存在事實(shí)專向性，而（C）項(xiàng)對(duì)此卻沒有明確作出規(guī)定，《SCM協(xié)定》第2條第4款僅要求“根據(jù)本條規(guī)定對(duì)專向性的確定應(yīng)依據(jù)肯定性證據(jù)明確證明”。實(shí)踐中WTO專家基本上在綜合考慮上述四個(gè)因素基礎(chǔ)之上，主要根據(jù)其中一個(gè)或幾個(gè)相關(guān)因素做出事實(shí)專向性認(rèn)定。

四、結(jié)論

通過對(duì)美國(guó)反補(bǔ)貼稅法之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)的緣起、發(fā)展及對(duì)《SCM協(xié)定》之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)的影響之系統(tǒng)論述，筆者得出以下幾個(gè)結(jié)論性觀點(diǎn)：

第一，美國(guó)事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)源于國(guó)內(nèi)判例法，然后進(jìn)入國(guó)會(huì)貿(mào)易立法并相互影響；同時(shí)美國(guó)反補(bǔ)貼稅法與GATT/WTO規(guī)則，特別是《SCM協(xié)定》之間形成了良性互動(dòng)，美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中的事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)及其四個(gè)構(gòu)成因素基本上被《SCM協(xié)定》所采納，而美國(guó)1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》修改國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼稅法，使其與《SCM協(xié)定》保持一致。

第二，美國(guó)事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)不僅在學(xué)理上對(duì)GATT/WTO之相關(guān)規(guī)則產(chǎn)生了重大影響，而且在反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐中，商務(wù)部運(yùn)用事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)過程中不斷豐富和發(fā)展而來的經(jīng)典理論對(duì)《SCM協(xié)定》及專家組之“司法實(shí)踐”造成了一定的影響。

第三，在中國(guó)應(yīng)對(duì)日益增多的外國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查之背景下，深入研究《SCM協(xié)定》之事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)政府與出口企業(yè)應(yīng)訴外國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查，特別是應(yīng)訴美國(guó)對(duì)華出口產(chǎn)品的“二反合并”調(diào)查至關(guān)重要；同時(shí)對(duì)中國(guó)政府就美國(guó)商務(wù)部反補(bǔ)貼調(diào)查中關(guān)于事實(shí)專向性認(rèn)定時(shí)可能出現(xiàn)違反《SCM協(xié)定》之不當(dāng)做法在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下提出申訴具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然學(xué)習(xí)、借鑒該標(biāo)準(zhǔn)，也可以為完善中國(guó)反補(bǔ)貼法之相關(guān)規(guī)定提供理論參考。

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