摘要：文章結(jié)合事業(yè)單位治理現(xiàn)狀，對影響事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)因素進(jìn)行初步探討。其影響因子主要包括內(nèi)部外部兩大類：外部要素主要有政治因素、社會因素、財政因素、服務(wù)對象因素；內(nèi)部要素主要有組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、委托代理關(guān)系、人事及分配機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位法人治理影響因素

中圖分類號：DF411.91 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)07-291-02

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)這個概念從公司法人治理結(jié)構(gòu)而來。在公司中，它體現(xiàn)了所有者、經(jīng)營者、監(jiān)督者之間的權(quán)力分配和相互制約、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)；在事業(yè)單位，它主要指從事公益活動的事業(yè)單位，以實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)最大化為目標(biāo)，實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)分離，是決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層及其他利益相關(guān)者之間的權(quán)力和利益分配與制衡關(guān)系的制度安排。

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)總體表征

我國事業(yè)單位的管理模式普遍不同程度存在著依賴行政命令，內(nèi)部管理權(quán)利配置有所失衡，利益機(jī)制、競爭機(jī)制、約束機(jī)制相對缺乏，外部社會監(jiān)督機(jī)制虛化現(xiàn)象存在，在法律規(guī)范及實(shí)施細(xì)則上面也不夠完善。現(xiàn)有法人治理結(jié)構(gòu)的雛形也存在一些問題，如治理結(jié)構(gòu)的概念和模式不夠清晰。決策機(jī)構(gòu)的人員組成不夠規(guī)范，議事規(guī)則不夠明確，激勵約束機(jī)制不夠健全，等等。

1 管理體制準(zhǔn)確定位難。我國事業(yè)單位是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沿襲過來的，事業(yè)單位的設(shè)置不是按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，很大程度是考慮政府部門及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊需要。事業(yè)單位形成發(fā)展時間長達(dá)20多年。難免存在著一些弊端，如事業(yè)單位性質(zhì)模糊、職能混亂，分布廣泛、涉域交叉，利益關(guān)系復(fù)雜，責(zé)任邊界不清等。國家雖然對事業(yè)單位進(jìn)行幾次改革，在職能定位、財務(wù)制度、人事制度和分配制度等內(nèi)部機(jī)制方面取得了一定成效，但改革的總體目標(biāo)不夠明確、管理模式模糊，規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠周全，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，改革仍存在諸多問題。 2 政事不分，委托代理問題存在。傳統(tǒng)事業(yè)單位多為行政化管理模式，政府充當(dāng)著所有制、經(jīng)營者、管理者多重角色，事業(yè)單位自主權(quán)程度低，大多依照政府指令、政府計(jì)劃行事，缺乏活力，效率較低等；在事業(yè)單位企業(yè)化過程中又過度“市場化”，侵蝕公共資源等；監(jiān)督體系缺乏綜合效能。外部監(jiān)督制度虛化等。

3 產(chǎn)權(quán)界限不清。事業(yè)單位國有資產(chǎn)長期以來實(shí)行的是“國家統(tǒng)一所有政府分級監(jiān)管，單位占有使用”的管理體制。難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，由于權(quán)利邊界的模糊以及產(chǎn)權(quán)界線的不明，不僅不能降低權(quán)利交換的成本，反而提高了社會成本。

4 人事及分配機(jī)制不夠靈活。事業(yè)單位現(xiàn)行人事制度基本按行政機(jī)關(guān)的管理模式對事業(yè)單位工作人員進(jìn)行管理，難以體現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)的區(qū)別，也無法反映不同事業(yè)單位以及事業(yè)單位內(nèi)部管理崗位、技術(shù)崗位的不同性質(zhì)和特點(diǎn)；現(xiàn)行事業(yè)單位工資制度平均主義傾向比較嚴(yán)重，基本還是按級別、職稱、學(xué)歷定工資，憑資歷、熬年頭加工資，貢獻(xiàn)與報酬脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍。由于管理方式單一，管理機(jī)制缺乏活力，導(dǎo)致一定程度上存在著“終身制”、“鐵飯碗”和“大鍋飯”等問題。

5 監(jiān)督機(jī)制不夠完善。我國事業(yè)單位的監(jiān)督主要由內(nèi)外黨政系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。黨政系統(tǒng)內(nèi)有組織監(jiān)督、下級對上級的監(jiān)督、班子成員之間的監(jiān)督以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；黨政系統(tǒng)外有輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等，因此從表面看來我國事業(yè)單位的監(jiān)督體系比較完備。但是這些監(jiān)督缺乏應(yīng)有的綜合效能。監(jiān)督難度較弱。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的影響因素分析

1 外部環(huán)境影響因素。(1)政治因素。政治因素包括政治制度和政治形勢。事業(yè)單位的建立和發(fā)展受政治組織的性質(zhì)、國家職能的多樣性、政府體制等的影響。事業(yè)單位的建立基本是為了完成特定政治任務(wù)、執(zhí)行特定領(lǐng)域事務(wù)。因此，其治理結(jié)構(gòu)模式比較單一。需要發(fā)展某項(xiàng)社會事業(yè)時，政府就在這一領(lǐng)域舉辦事業(yè)單位；需要加強(qiáng)某項(xiàng)社會事業(yè)時，政府就給予更多的財政撥款，分配更多的人力物力?！肮堋薄稗k”不分容易導(dǎo)致所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)被公共行政權(quán)淹沒，事業(yè)單位自主權(quán)小，缺乏活力。(2)社會因素。社會因素包括社會各階級結(jié)構(gòu)、社會制度的性質(zhì)、特點(diǎn)和需要等。為保障國家基本建設(shè)和人們生活權(quán)益，關(guān)系國計(jì)民生的重要社會資源由國家管理和支配。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全民所有制占絕對優(yōu)勢，國家以計(jì)劃和行政指令方式配置生產(chǎn)資料和絕大部分生活資料。在科學(xué)技術(shù)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對各事業(yè)單位下達(dá)指令性計(jì)劃，事業(yè)單位的任務(wù)就是要完成國家事業(yè)計(jì)劃。由于主辦主體單一，從而事業(yè)產(chǎn)權(quán)較單一、組織形式較單一。(3)財政因素。事業(yè)單位一般由財政預(yù)算提供部分資金。根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)不同，財政預(yù)算投入渠道不同。國家對事業(yè)單位的財政撥款，是按預(yù)算形式下達(dá)。在分配有限的公共資源時。政府都需要根據(jù)輕重緩急對各類服務(wù)進(jìn)行優(yōu)先排序并落實(shí)資金。以保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府根據(jù)政治需要、社會事業(yè)發(fā)展需要，政府針對某一領(lǐng)域舉辦事業(yè)單位或某項(xiàng)社會事業(yè)具體需要，給予更多的財政撥款，分配更多物資，提供更多人力。隨著經(jīng)濟(jì)分權(quán)化和市場化，如何加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，如何有效的監(jiān)督和控制事業(yè)單位的運(yùn)作顯得尤為迫切。(4)服務(wù)對象因素。事業(yè)單位的服務(wù)對象大多是國家，國家宏觀調(diào)控側(cè)重點(diǎn)在于現(xiàn)時還是遠(yuǎn)處，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益還是社會效益，直接影響著事業(yè)單位的發(fā)展。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)執(zhí)行者與享有者、接受者之間的關(guān)系不是市場交易。而是行政計(jì)劃。事業(yè)單位不必根據(jù)用戶需求組織事業(yè)服務(wù)，同時也缺乏提供質(zhì)量贏得客戶的持續(xù)動力。由于事業(yè)活動方式的非產(chǎn)業(yè)化，以及國家財政無償?shù)墓┙o各類事業(yè)經(jīng)費(fèi)，就造成了事業(yè)單位的行政化與福利化。

2 內(nèi)部影響因素分析。(1)組織結(jié)構(gòu)影響。組織結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位組織體系有效運(yùn)作的基礎(chǔ)，在不同階段事業(yè)單位采取的組織管理模式也有不同，視事業(yè)單位的具體發(fā)展情況而定。事業(yè)單位比較典型的結(jié)構(gòu)有兩種——事業(yè)部型結(jié)構(gòu)和矩陣型結(jié)構(gòu)。事業(yè)部型結(jié)構(gòu)在治理模式上多是分權(quán)管理，各方面資源掌握在各事業(yè)部，委托代理問題突出。所有者、經(jīng)營者、監(jiān)督者之間的權(quán)力分配和相互制約敏感度高。各事業(yè)部為了自身利益。有侵占公益性服務(wù)的行為，存在損失程度高的風(fēng)險。按“職能部門”、“專業(yè)隊(duì)伍”的“矩陣型”組織結(jié)構(gòu)，對資源的集中分配形成強(qiáng)大陣容，在對項(xiàng)目的完成力量程度集中，實(shí)現(xiàn)橫向和縱向聯(lián)系的整合實(shí)現(xiàn)。資源在不同產(chǎn)品項(xiàng)目之間靈活分配。既維持了專業(yè)劃分。又能對每一層次的部門以有效的注意。但這種結(jié)構(gòu)在進(jìn)行決策時管理者相互協(xié)調(diào)合作要求程度高，不是僅依靠縱向的權(quán)力，而是需要在溝通、建立共識上達(dá)到“平衡”。(2)產(chǎn)權(quán)關(guān)系影響。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，產(chǎn)權(quán)是用來界定人們在經(jīng)濟(jì)活動中如何受益和如何受損，以及他們之間如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)則。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，可以有效的降低主體的交易費(fèi)用。實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置；相反，如果產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清，勢必會提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的交易成本，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離是建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的前提條件，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應(yīng)該從管單位、管實(shí)物、管生產(chǎn)經(jīng)營向管資產(chǎn)、管價值、管資本運(yùn)作的方向轉(zhuǎn)變。形成“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的格局，對國有資產(chǎn)進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營，落實(shí)國有資產(chǎn)管理“國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”的原則。(3)委托代理關(guān)系影響。我國的事業(yè)單位模式還是存在委托人(政府)和代理人(事業(yè)單位)之間職能分工不清等情況，政府對事業(yè)單位的監(jiān)督力度較弱，事業(yè)單位沒能嚴(yán)格按委托人的利益最大化行事，容易造成事業(yè)機(jī)構(gòu)自身利益集團(tuán)化、普遍化和機(jī)制化現(xiàn)象。建立法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的真正分離。通過建立不同治理主體的合理分工、努力合作，通過“契約”“合同”確立“合作伙伴”關(guān)系。政府可以通過合約激勵和約束服務(wù)提供者，把管理權(quán)交由事業(yè)單位。政府作為舉辦者。行使所有者的職權(quán)。實(shí)行對事業(yè)單位的決策和監(jiān)督，不再充當(dāng)“婆婆”。實(shí)現(xiàn)“舉辦者”和“管理者”真正分開，促使事業(yè)單位成為真正獨(dú)立的法人實(shí)體。(4)人事及分配激勵機(jī)制影響。人事和薪酬制度的改革是改善激勵制度的關(guān)鍵。建立充滿活力、公平公正的人事管理制度和科學(xué)合理、自主靈活的收入分配制度，是法人治理結(jié)構(gòu)用人機(jī)制的運(yùn)用。在國家政策指導(dǎo)下搞活內(nèi)部分配，打破國家干部身份，根據(jù)“按需設(shè)崗、擇優(yōu)聘任”的原則，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理設(shè)崗，按崗聘任，以崗定酬，崗變酬變，注重崗位，淡化身份，實(shí)現(xiàn)人事管理的崗位化、制度化、規(guī)范化，破除職務(wù)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)“終身制”，強(qiáng)化了崗位管理。通過按崗定酬、按任務(wù)定酬、按業(yè)績定酬，將職工的收入分配同其崗位責(zé)任、工作實(shí)績和實(shí)際貢獻(xiàn)相掛鉤，拉開分配差距，確立競爭機(jī)制。最大限度體現(xiàn)了工作人員所聘崗位的職責(zé)和要求，體現(xiàn)工作人員的工作表現(xiàn)和資歷，體現(xiàn)工作人員的實(shí)績和貢獻(xiàn)。(5)監(jiān)督機(jī)制影響。監(jiān)督機(jī)制是指利益相關(guān)者針對組織經(jīng)營管理結(jié)果、行為或者決策所進(jìn)行的一系列客觀而及時的審核、監(jiān)察和督導(dǎo)的行為。一是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。主要包括基于組織章程等規(guī)章制度的監(jiān)事會監(jiān)督、理事會監(jiān)督。二是外部監(jiān)督機(jī)制。主要包括政府監(jiān)督、第三方監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等內(nèi)容。監(jiān)督缺乏主要表現(xiàn)為黨內(nèi)存在上級監(jiān)督“虛”、同級監(jiān)督“弱”、下級監(jiān)督“難”的問題，而黨外則因缺乏直接性，很大程度上又要受專門監(jiān)督機(jī)關(guān)態(tài)度及工作效率的影響和制約。外部約束主體缺失，如資本市場、產(chǎn)品市場、經(jīng)理人市場的激勵約束作用非常微弱。有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該包括上述內(nèi)外部相結(jié)合的整合性監(jiān)督體系。以彌補(bǔ)單一監(jiān)督方式所存在的弊端和不足。保證從多個角度和多個層次對事業(yè)單位治理進(jìn)行科學(xué)化的監(jiān)控。三是推行績效合同管理和績效評估制度。在政府與事業(yè)單位之間形成法定的績效責(zé)任關(guān)系，通過雙方平等協(xié)商談判，在績效任務(wù)和預(yù)算等方面簽訂具有法律效力的績效協(xié)議或績效合同，各自做出公開透明的服務(wù)承諾和監(jiān)督承諾。通過國家公共事業(yè)績效評估標(biāo)準(zhǔn)體系對事業(yè)單位進(jìn)行績效評估和績效審計(jì)，還可通過公共評價機(jī)構(gòu)，對這些組織提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以客戶的滿意程度來評價績效成果。發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

三、結(jié)語

科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)不僅跟其外部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等因素有關(guān)。更取決于其內(nèi)部的組織設(shè)置、權(quán)力分配、利益的約束與制衡等的制度安排。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)分離，是決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三者及其他利益相關(guān)者之間的權(quán)力和利益分配與制衡關(guān)系。對事業(yè)單位法人治理必須根據(jù)我國國情合理銜接，逐步推進(jìn)，以公益目標(biāo)最大化為原則，推進(jìn)政事分開，建立“合作伙伴”關(guān)系，健全監(jiān)督機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位法人治理長效發(fā)展。

(責(zé)編：賈 偉)