摘要：財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，推進(jìn)服務(wù)型公共財(cái)政建設(shè)的重要措施。文章通過(guò)對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)的實(shí)施主體、工作目標(biāo)、實(shí)施對(duì)象、工作程序、操作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。揭示兩者之間存在的客觀聯(lián)系和區(qū)別，建議以績(jī)效評(píng)價(jià)為主、績(jī)效審計(jì)為輔，兩者既有分工又有協(xié)作的工作思路，促進(jìn)績(jī)效導(dǎo)向的公共財(cái)政建設(shè)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)財(cái)政績(jī)效審計(jì)比較分析

中圖分類號(hào)：F239.47 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2008)07-162-02

黨的十七大報(bào)告中指出，政府應(yīng)著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，深化財(cái)稅體制改革，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。作為公共財(cái)政效能建設(shè)的重要評(píng)價(jià)工具，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)開(kāi)始應(yīng)用于政府采購(gòu)項(xiàng)目、財(cái)政專項(xiàng)資金、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任等諸多領(lǐng)域，在提高財(cái)政資金使用效益、規(guī)范財(cái)政支出用途方面發(fā)揮了重要作用。目前，財(cái)政、審計(jì)以及各政府職能部門(mén)間對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)或?qū)徲?jì)的實(shí)施尚存在不同的理解，法規(guī)規(guī)章層次普遍不高，工作方法主觀判斷強(qiáng)、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，實(shí)施主體間職責(zé)不清造成了績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)流于形式以及評(píng)價(jià)、審計(jì)結(jié)果沒(méi)有發(fā)揮作用等情況。因此，本文從財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)的客觀聯(lián)系和區(qū)別人手。并對(duì)財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)、傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)、工作差異進(jìn)行分析，提出財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)銜接的建議。

一、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)的異同分析

(一)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)的共同點(diǎn)

1 兩者的產(chǎn)生是公共財(cái)政職能的內(nèi)在需要。近年來(lái)，隨著公共財(cái)政框架的確立，我國(guó)財(cái)政管理已進(jìn)入以面向績(jī)效的全過(guò)程管理新階段。財(cái)政資金的配置效率體現(xiàn)了財(cái)政部門(mén)的理財(cái)水平，政府部門(mén)效能建設(shè)與財(cái)政資金的科學(xué)、合理、高效使用息息相關(guān)，這都促使財(cái)政、審計(jì)以及各政府職能部門(mén)更加注重資金的使用績(jī)效。

2 兩者實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)的一致性。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)要實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)表現(xiàn)為提供效率、公平、穩(wěn)定的基本公共產(chǎn)品，為全民提供一定質(zhì)量的基本公共服務(wù)，保證財(cái)政資金的籌集、分配、使用的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性。財(cái)政績(jī)效審計(jì)由社會(huì)公眾的受托監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金的使用結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，確保其使用結(jié)果的規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性。兩者關(guān)注的財(cái)政資金配置的政策目標(biāo)在本質(zhì)上是一致的。

3 兩者的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)在一定范圍內(nèi)是一致的?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政與主管部門(mén)對(duì)各職能部門(mén)資金使用的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的鑒定要點(diǎn)，是衡量經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的尺度，也是審計(jì)人員分析、評(píng)價(jià)并出具審計(jì)意見(jiàn)的依據(jù)。同一部門(mén)、項(xiàng)目的評(píng)價(jià)或?qū)徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)如果不一致，必然導(dǎo)致基于不同評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)或?qū)徲?jì)意見(jiàn)的建議的分歧，將使財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)以及各職能部門(mén)感到無(wú)所適從，同樣出具的評(píng)價(jià)或?qū)徲?jì)意見(jiàn)的嚴(yán)肅性、有效性也大打折扣。因此，對(duì)同一部門(mén)、項(xiàng)目的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持一致。

4 兩者都隸屬于政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的范疇。隨著我國(guó)市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程的加快，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府績(jī)效，強(qiáng)化政府責(zé)任，政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)運(yùn)而生。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系能夠促進(jìn)政府行為規(guī)范，促進(jìn)政府行政監(jiān)控體系完善、政府透明度提高，促進(jìn)政府行政效率提高。作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的兩個(gè)子系統(tǒng)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政績(jī)效審計(jì)通過(guò)財(cái)政資金籌集、管理和使用的監(jiān)督，對(duì)所有涉及財(cái)政資金的公共部門(mén)運(yùn)行績(jī)效以及公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行績(jī)效分析，目的也在于政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。

(二)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)的區(qū)別

1 兩者實(shí)施的主體不同。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是針對(duì)財(cái)政資金籌集、分配、使用的運(yùn)行績(jī)效的內(nèi)部評(píng)價(jià)，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一組織管理。財(cái)政、主管部門(mén)職能單位分級(jí)實(shí)施。財(cái)政績(jī)效審計(jì)是由審計(jì)機(jī)關(guān)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用審計(jì)程序和方法，對(duì)被審單位或項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性、經(jīng)濟(jì)性、有效性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)其規(guī)范管理、提高效益而進(jìn)行的一種獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)。主體不同的制度安排能夠確保內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部審計(jì)的互補(bǔ)性和有效性。

2 兩者依據(jù)的法律規(guī)范不同。兩者都建立在一套較為完善的法律法規(guī)體系基礎(chǔ)上，在法律框架指導(dǎo)和約束下開(kāi)展工作，兩者的不同在于所依據(jù)的法律規(guī)范是不同的。財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府公共收支的綜合部門(mén)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)財(cái)政部門(mén)制定的績(jī)效評(píng)價(jià)制度、實(shí)施指南和技術(shù)規(guī)范，例如，財(cái)政部印發(fā)的《國(guó)有資本金績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則》、《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》等，以及各地財(cái)政部門(mén)出臺(tái)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法等相關(guān)規(guī)章。審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)條例》中對(duì)效益審計(jì)的規(guī)定開(kāi)展財(cái)政績(jī)效審計(jì)工作，注重檢查財(cái)政資金使用效益，進(jìn)而檢查內(nèi)部控制制度、管理規(guī)范等相關(guān)內(nèi)容。

3 兩者的工作內(nèi)容不同。從財(cái)政資金籌集、分配、使用的過(guò)程來(lái)看，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)屬于全過(guò)程評(píng)價(jià)模式，財(cái)政績(jī)效審計(jì)則屬于面向結(jié)果的事后審計(jì)模式。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政資金來(lái)源的合理性和管理的規(guī)范性、財(cái)政資金配置的合理性和有效性、財(cái)政資金使用結(jié)果及政策目標(biāo)的完成情況進(jìn)行全過(guò)程評(píng)價(jià)。財(cái)政績(jī)效審計(jì)針對(duì)財(cái)政資金使用結(jié)果及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析、復(fù)核和審計(jì)，通過(guò)這種分析和檢查，確定產(chǎn)生問(wèn)題的原因，進(jìn)而據(jù)此提出審計(jì)建議。

二、財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)、傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)與財(cái)政績(jī)效審計(jì)的定位

(一)財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)

作為財(cái)政部門(mén)內(nèi)部控制機(jī)制，財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)都貫穿于財(cái)政管理事前、事中、事后的全過(guò)程，都關(guān)注財(cái)政資金使用的政策效果、財(cái)政內(nèi)部控制制度運(yùn)行的效果。財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)都是針對(duì)內(nèi)部監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的管理問(wèn)題，找出可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，提出整改和完善管理的措施、建議，督促建立健全財(cái)政內(nèi)部控制制度，提升財(cái)政內(nèi)部管理水平。

在工作內(nèi)容上，財(cái)政監(jiān)督側(cè)重于對(duì)財(cái)政資金的規(guī)范性、安全性進(jìn)行檢查。一是進(jìn)行稅源監(jiān)控、非稅收入的查收查繳；--是開(kāi)展部門(mén)預(yù)算綜合檢查、項(xiàng)目資金或預(yù)算執(zhí)行情況的檢查或調(diào)查，三是對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、內(nèi)部管理制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。相對(duì)于財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重于財(cái)政資金籌集、分配、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性。

(二)傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)與財(cái)政績(jī)效審計(jì)

傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)與績(jī)效審計(jì)作為獨(dú)立的審計(jì)方式，都源于社會(huì)公眾的民主觀念、參與意識(shí)的提高，公眾不僅關(guān)注財(cái)政資金運(yùn)作流程的規(guī)范，而且關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和效果情況。

從工作內(nèi)容上看，傳統(tǒng)財(cái)政審計(jì)側(cè)重于財(cái)政收支的真實(shí)合法性。一是揭露和查處虛報(bào)冒領(lǐng)預(yù)算資金、私存私放資金、違規(guī)收費(fèi)或截留坐支非稅收入，以及管理不善、決策失誤造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失浪費(fèi)等重大違法違規(guī)和管理薄弱的問(wèn)題。二是審查預(yù)算項(xiàng)目設(shè)立的合法性，分配依據(jù)的科學(xué)性以及預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性等。三是審查專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金申請(qǐng)、審批、分配和使用過(guò)程中存在違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。財(cái)政績(jī)效審計(jì)則是對(duì)財(cái)政資金使用結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行分析、檢查和評(píng)價(jià)，在揭露問(wèn)題的基礎(chǔ)上，注重從體制、機(jī)制’制度的高度分析原因，提出建議，推動(dòng)財(cái)政管理逐步走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

三、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)的銜接建議

如上所述。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)不僅存在聯(lián)系與區(qū)別，而且兩者與已有的財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)審計(jì)也有很多差異。因此，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)體現(xiàn)到具體實(shí)踐中就表現(xiàn)為相互協(xié)作又互有分工的關(guān)系。

具體而言，首先，財(cái)政部門(mén)會(huì)同審計(jì)部門(mén)共同制定評(píng)價(jià)或?qū)徲?jì)指標(biāo)體系、部門(mén)預(yù)算與財(cái)政資金使用績(jī)效掛鉤指標(biāo)。財(cái)政部門(mén)按照共同確立的指標(biāo)體系進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)。使用財(cái)政資金的各部門(mén)參照進(jìn)行本部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。審計(jì)部門(mén)按照共同制定的指標(biāo)體系，結(jié)合財(cái)政部門(mén)、各職能部門(mén)內(nèi)部評(píng)價(jià)的資料，進(jìn)行有重點(diǎn)、有目的的復(fù)核、分析、評(píng)價(jià)，尋找審計(jì)結(jié)果的差異，分析出現(xiàn)資金使用效益低下的薄弱環(huán)節(jié)，建議被審計(jì)單位進(jìn)行整改。再者，提高績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值。財(cái)政部門(mén)依據(jù)評(píng)價(jià)的結(jié)果形成當(dāng)年各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行、資金使用結(jié)論，作為考核部門(mén)職能完成情況的依據(jù)，在一定范圍內(nèi)公布績(jī)效考評(píng)結(jié)果，體現(xiàn)和增加財(cái)政收支的公正性和透明度，并于下一年度部門(mén)預(yù)算安排掛鉤，形成財(cái)政收支講績(jī)效、有績(jī)效的氛圍。兩部門(mén)之間建立信息互通制度，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、取得的結(jié)果互相通報(bào)，提高結(jié)果應(yīng)用價(jià)值，達(dá)到1+1>2的效果。

總之，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)在我國(guó)尚處于探索階段，部門(mén)間相互協(xié)調(diào)、形成共識(shí)至關(guān)重要，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)制度的建立和完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的理論和實(shí)踐過(guò)程，這都需要財(cái)政、審計(jì)部門(mén)乃至政府各職能部門(mén)的不斷創(chuàng)新。

(責(zé)編：若 佳)