摘要：受諸多主客觀因素的影響，尤其是立法上的不完備，當(dāng)前的民事行政訴訟法律監(jiān)督機(jī)制還不能完全適應(yīng)建設(shè)法治國家，維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序的要求。因此，對我國民事行政訴訟法律監(jiān)督的現(xiàn)狀進(jìn)行分析和檢視，并結(jié)合我國實(shí)際，研討如何從立法上改革與完善我國民事行政訴訟法律監(jiān)督的機(jī)制，無疑會(huì)對正在進(jìn)行的民事行政檢察改革有所裨益。

關(guān)鍵詞：民行法律監(jiān)督現(xiàn)狀立法完善

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2008107-076-02

隨著民行法律監(jiān)督工作的深入開展，現(xiàn)行民行法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷也日益凸顯，其中立法上的不健全成為制約民行法律監(jiān)督工作的瓶頸，嚴(yán)重影響著民行法律監(jiān)督的正常開展及制度績效。因此，結(jié)合當(dāng)前民行法律監(jiān)督工作的實(shí)際情況，在法理探究、實(shí)證研討和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善我國的民行法律監(jiān)督機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)前檢察改革的當(dāng)務(wù)之急。

一、我國民行法律監(jiān)督的現(xiàn)狀

民事行政檢察工作作為一項(xiàng)重要的檢察業(yè)務(wù)，受到了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的重視，檢察機(jī)關(guān)通過介入民事行政訴訟，在維護(hù)國家利益和社會(huì)公益中，發(fā)揮了一定的作用。但是，由于立法的不完善，加之其它主客觀因素的影響，民行法律監(jiān)督工作的現(xiàn)狀不容樂觀。具體表現(xiàn)在：

1 民行法律監(jiān)督力度不大。目前，檢察機(jī)關(guān)可以通過抗訴等方式行使法律監(jiān)督權(quán)的民事行政案件的范圍不明確，對于許多案件如檢察機(jī)關(guān)對法院依照民事訴訟法規(guī)定的特別程序、督促程序、公示催告程序、企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序?qū)徖淼陌讣Ｕ{(diào)解方式審結(jié)的案件。以及民事執(zhí)行活動(dòng)中的判決、裁定由于法院司法解釋的限定不能通過抗訴行使法律監(jiān)督權(quán)。最高人民檢察院透露的一組數(shù)字顯示，從2001年至2006年，全國檢察機(jī)關(guān)受理民事、行政申訴案件達(dá)439501件。立案224421件，而向人民法院提出抗訴的只有81534件，發(fā)再審檢察建議的25532件。而在從1991年至1999年的9年間，全國檢察機(jī)關(guān)共受理民事行政案件283521件，立案審查109388件，提出抗訴34778件。可以看出，十幾年來，人民檢察院受理的民事行政申訴案件并不多，其中只有一半左右能得到立案審查，而最終提出抗訴和再審檢察建議的則少之又少。

2 民行法律監(jiān)督過程紊亂。對于檢察機(jī)關(guān)可以通過抗訴進(jìn)行法律監(jiān)督的案件，由于立法上未明確民事行政法律監(jiān)督的規(guī)程，致使民行法律監(jiān)督工作程序不明，操作無據(jù)；在調(diào)取審判機(jī)關(guān)的卷宗的過程中，個(gè)別審判機(jī)關(guān)并不配合，檢察機(jī)關(guān)只能通過上層領(lǐng)導(dǎo)溝通等準(zhǔn)法律途徑進(jìn)行調(diào)卷，不僅增加了司法成本，也嚴(yán)重制約了民行法律監(jiān)督的功能發(fā)揮；民事行政抗訴案件再審開庭，檢察人員出席再審法庭時(shí)，一般只是宣讀抗訴書而已，隨后，在當(dāng)事人之間開展的法庭調(diào)查和法庭辯論，既不能參加法庭調(diào)查，也不能展開說明抗訴的根據(jù)和理由，角色尷尬，作用有限；實(shí)踐中某些法院對抗訴案件的再審?fù)煌显偻?，周期很長，少則大半年，多則兩三年，乃至五六年，不僅浪費(fèi)司法資源，也破壞了當(dāng)事人對于民行法律監(jiān)督制度的認(rèn)同和信任。

3 民行法律監(jiān)督結(jié)果不盡如人意。民行法律監(jiān)督案件改判率低，近幾年來甚至還出現(xiàn)了下降的趨勢。從1991年至1999年，全國檢察機(jī)關(guān)提出民事行政訴訟抗訴34778件，法院再審審結(jié)16490件，改判撤銷原判發(fā)回查審調(diào)解13566件；2000年全國法院審結(jié)檢察機(jī)關(guān)抗訴案件15770件，其中改判3765件；2001年審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提出的抗訴案件共21098件，其中改判4697件，維持7440件，檢察機(jī)關(guān)撤回抗訴1055件，改變原判率59.7％；2002年檢察機(jī)關(guān)提出抗訴13202件。提出檢察建議3800件，人民法院審結(jié)7528件，改判4069件，調(diào)解988件，撤銷原判發(fā)回重審601件，改判率54％；2003年按照審判監(jiān)督程序?qū)徑Y(jié)檢察機(jī)關(guān)抗訴的民事、行政案件13308件。其中，抗訴理由成立依法予以改判的3006件，改變原判率33.98％。近5年來，檢察機(jī)關(guān)每年向法院以提出抗訴形式進(jìn)行法律監(jiān)督的民行案件平均已超過15000余件，然而最終法院支持抗訴理由改變原判的卻不足50％。

二、我國民行法律監(jiān)督的立法缺陷

我國的民行法律監(jiān)督在實(shí)踐中之所以出現(xiàn)諸多問題，原因是復(fù)雜的和多層次的，有民行法律監(jiān)督實(shí)施環(huán)境的客觀影響，有辦案機(jī)制的缺陷，也有民行檢察人員素質(zhì)上的欠缺等等，但其中，立法上的不足最為關(guān)鍵，也最為明顯。

第一，關(guān)于民行法律監(jiān)督的立法從整體上而言不系統(tǒng)、不明確?！睹袷略V訟法》、《行政訴訟法》以及《人民檢察院組織法》中僅僅對民行法律監(jiān)督在總則和原則層面作了抽象和高度概然性的規(guī)定，而在分則中關(guān)于民行法律監(jiān)督的具體條文則少之又少，使得民行法律監(jiān)督在運(yùn)作程序上無法可依。為此，最高人民檢察院專門制定了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，但是其效力級(jí)次僅僅止于一個(gè)僅能約束檢察系統(tǒng)的司法解釋，對人民法院、行政機(jī)關(guān)不具有拘束力，具體的民行法律監(jiān)督工作僅依照這樣一個(gè)司法解釋并不能得到有效推進(jìn)和順利開展。而且，法院系統(tǒng)對于民行檢察工作也發(fā)布了一些司法解釋和規(guī)定，由于職能定位不一以及對于民行法律監(jiān)督功能的認(rèn)識(shí)不同，檢察機(jī)關(guān)和法院系統(tǒng)的司法解釋并不協(xié)調(diào)一致，而民行法律監(jiān)督案件的最終處理和裁決是在法院系統(tǒng)操作，法院當(dāng)然按照法院系統(tǒng)的司法解釋以及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不管該解釋和規(guī)定是否合理。

第二，立法中規(guī)定的民行法律監(jiān)督的范圍過窄?！吨腥A人民共和國憲法》第129條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，從而以根本大法形式確立了檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和性質(zhì)?！度嗣駲z察院織織法》第5條規(guī)定，“各級(jí)人民檢察院對人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督?！边@些規(guī)定確認(rèn)了，人民檢察院作為國家法律規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對司法審判活動(dòng)負(fù)有專門的監(jiān)督職責(zé)，對法院的民事行政審判活動(dòng)包括一審、二審、審監(jiān)、執(zhí)行程序從過程到結(jié)果都有實(shí)施監(jiān)督的職權(quán)和責(zé)任。但是，民事訴訟法第185條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動(dòng)的監(jiān)督只限于“已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定”，這就意味著檢察機(jī)關(guān)并不能在審判活動(dòng)中參與訴訟，不能對未生效的判決、裁定實(shí)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督從時(shí)間上而言只能是“事后監(jiān)督”，從對象上而言只囿于“生效的判決、裁定”，而對人民法院做出的執(zhí)行的裁定、先予執(zhí)行裁定、財(cái)產(chǎn)保全的裁定、破產(chǎn)程序的裁定等檢察機(jī)關(guān)不能抗訴，其直接導(dǎo)致的結(jié)果是人民法院的上述裁判，即使確有錯(cuò)誤也不受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

第三，立法中規(guī)定的民行法律監(jiān)督的方式單一?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》在第185條、186條、187條、188條，《中華人民共和國行政訴訟法》在第64條中，具體規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對民事行政審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的手段、方式和相關(guān)程序。其中民事訴訟法第185條規(guī)定最高人民檢察院對各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、上級(jí)人民檢察院對下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法定情形的，應(yīng)當(dāng)按審判監(jiān)督程序提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)具有法定情形的，應(yīng)當(dāng)提請上級(jí)人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。其它幾條原則性規(guī)定了人民法院接到抗訴后應(yīng)當(dāng)依法再審，提出抗訴后以書面形式以及人民法院再審時(shí)應(yīng)當(dāng)派員出庭等內(nèi)容，這也是目前民事行政抗訴工作所依據(jù)僅有的幾條立法。

三、我國民行法律監(jiān)督機(jī)制之立法完善

民行法律監(jiān)督制度不僅具有法理上的正當(dāng)性，也有其存在的現(xiàn)實(shí)必要性及合理性。但是立法上的不完備。造成該制度在實(shí)踐中并未發(fā)揮其應(yīng)有的效能。因此，要使民行法律監(jiān)督更好地發(fā)揮作用，應(yīng)該在立法上著力從以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)和完善。

1 明確民行法律監(jiān)督的原則。民行法律監(jiān)督原則是指人民檢察院在履行民行檢察監(jiān)督職能過程中所必須遵守的基本準(zhǔn)則。一方面要堅(jiān)持維護(hù)司法公正與司法權(quán)威原則。檢察院和法院在實(shí)現(xiàn)司法公正方面目標(biāo)一致，不存在根本沖突，只不過雙方達(dá)到司法公正的路徑不同。因此，在民行訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)和法院應(yīng)相互促進(jìn)，相互制約，通過權(quán)力的制衡，抑制權(quán)力的濫用和腐敗，實(shí)現(xiàn)司法的公正，在共同的司法實(shí)踐中樹立和維護(hù)共同的權(quán)威。而另一方面，要堅(jiān)持有限監(jiān)督救濟(jì)原則。檢察機(jī)關(guān)的抗訴是以犧牲原審裁判的終局性和穩(wěn)定性為代價(jià)，并伴有巨大的司法資源的投入。檢察機(jī)關(guān)對所有當(dāng)事人任何主張都通過民行法律監(jiān)督手段予以救濟(jì)既不可能也無必要。

2 增加民行法律監(jiān)督的方式?？乖V是現(xiàn)行民行法律監(jiān)督的唯一法定手段，實(shí)踐證明不能滿足民行法律監(jiān)督工作的需要，影響了民行法律監(jiān)督的效果，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。其實(shí)民行法律監(jiān)督的目的是要使民行案件最終得到公正的處理，違紀(jì)違法者受到相應(yīng)的追究。因此，在肯定抗訴的必要性的同時(shí)，對民行審判工作還應(yīng)因案件不同，靈活運(yùn)用多種形式開展監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)在法律中增加民行法律監(jiān)督的方式，例如提起民事或行政公訴、支持起訴和參與訴訟、檢察建議、糾正違法通知等。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督者，既能代表國家，以起訴的方式實(shí)現(xiàn)對刑事法律實(shí)施的監(jiān)督，也可以代表國家對破壞民事法律秩序、導(dǎo)致國家利益和社會(huì)公共利益受到威脅的當(dāng)事人提起民事訴訟或者提出行政訴訟。而且，在民事、行政訴訟中，訴訟各方的活動(dòng)可能涉及到國家利益、社會(huì)公共利益，或者對一些弱勢群體的特殊保護(hù)，在這種情況下，設(shè)定一個(gè)代表國家利益或公共利益的參訴主體，對于國家利益和公共利益的維護(hù)、弱勢群體的權(quán)益保護(hù)乃至司法公正的實(shí)現(xiàn)都有著至關(guān)重要的作用。

3 拓寬民行法律監(jiān)督的范圍。在接受監(jiān)督的訴訟主體上，不應(yīng)僅僅局限于人民法院。人民檢察院不僅負(fù)有對人民法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，也要對當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。只有如此，才能有效防范當(dāng)事人在處分權(quán)掩蓋下對國家利益和他人利益的侵害。而且，就抗訴對象而言，檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟中的抗訴不應(yīng)僅僅囿于生效的判決和裁定。憲法規(guī)定檢察院為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)必然有權(quán)對法院的法律執(zhí)行情況和遵守情況實(shí)行監(jiān)督。在民事訴訟法、行政訴訟法總則中也確立了作為一般原則的檢察監(jiān)督原則。而民事訴訟法、行政訴訟法分則中不但將抗訴對象限定為判決、裁定，還進(jìn)一步要求該判決、裁定須已經(jīng)生效，這與憲法的立法精神不符，不當(dāng)限制了人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)。

4 完善民行法律監(jiān)督的程序。完善民行法律監(jiān)督機(jī)制，必須明確監(jiān)督的具體運(yùn)作程序和規(guī)則。對于每一種民行監(jiān)督方式，法律都應(yīng)規(guī)定出具體的運(yùn)作規(guī)范。針對立法中對于民行檢察工作規(guī)定比較原則、操作性不強(qiáng)的情況，最高人民檢察院檢察委員會(huì)于2001年9月討論通過了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下稱《辦案規(guī)則》)，對民行檢察工作的宗旨、原則和具體程序作了較詳細(xì)的規(guī)定。但是，實(shí)踐證明，該《辦案規(guī)則》立法宗旨不明，程序規(guī)定不夠縝密。實(shí)體內(nèi)容亦尚需補(bǔ)充。而其最大的局限性在于，《辦案規(guī)則》僅僅是最高人民檢察院指導(dǎo)檢察系統(tǒng)民行法律監(jiān)督工作的司法解釋，效力級(jí)次較低，實(shí)踐中并不能得到人民法院的有力配合，甚至還受到某種程度的抵制，因此，在完善民行法律監(jiān)督的具體程序時(shí)，必須以法律的形式或者至少是檢法兩家共同制定的司法解釋的形式，才能使該規(guī)則得到真正貫徹，以強(qiáng)化監(jiān)督的效果。

(責(zé)編：賈 偉)