摘要：土地被征收后由于征地補(bǔ)償費(fèi)用不能合理發(fā)放、安置措施不到位，相應(yīng)的醫(yī)療、教育缺乏保障。失地農(nóng)民問題的復(fù)雜性和艱巨性，決定了解決失地農(nóng)民問題要統(tǒng)籌全局，應(yīng)作長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。文章指出，要從保障農(nóng)民根本利益的角度出發(fā)，切實(shí)辦好最低生活保障、醫(yī)療保障養(yǎng)老保障。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民根本利益社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：F301.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2008)07-046-02

土地征用隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化戰(zhàn)略進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)城市內(nèi)及其周邊的農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響。越來越多的農(nóng)民失去了以往賴以生存的土地；違法違規(guī)征用農(nóng)民集體土地、不及時(shí)足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)等侵害農(nóng)民合法權(quán)益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。有效地保護(hù)農(nóng)民利益，穩(wěn)定農(nóng)村形勢(shì)，對(duì)以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展有著重要的意義。為此，筆者就我國(guó)城市化進(jìn)程中如何更好地保障失地農(nóng)民合法權(quán)益問題作初步探討。土地征收作為一項(xiàng)基本的土地法律制度，普遍存在于各國(guó)的法律之中。土地征收是指國(guó)家或政府為了公共目的而強(qiáng)制將私有土地收歸國(guó)家而給與補(bǔ)償?shù)闹贫?。因而土地征收具有?qiáng)制性、公益性、補(bǔ)償性和救濟(jì)性等法律特征。土地對(duì)于農(nóng)民來講是最基本的生活保障載體，擁有土地是農(nóng)民與社會(huì)其他人群相區(qū)別的一個(gè)重要特征，也是農(nóng)村家庭的核心秉性。由于農(nóng)民擁有穩(wěn)定的土地使用權(quán)，來自于土地的收入成為農(nóng)民最基本、最可靠的收入來源，是家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最后的一道生活安全保障。所以，完善現(xiàn)有的土地征用制度迫在眉睫。

一、失地農(nóng)民權(quán)益缺失的現(xiàn)狀和原因

1 現(xiàn)狀。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450畝。這意味著失地農(nóng)民的隊(duì)伍還將繼續(xù)擴(kuò)大，且呈逐年上升的趨勢(shì)。被征用的土地多屬于良田，位置較好。城郊的土地在經(jīng)過多年合作以后，已變成良田，土地的質(zhì)量較好，升值潛力大；失地農(nóng)民居住較為集中，群體內(nèi)血緣關(guān)系影響較大，這些人群當(dāng)中，多數(shù)人沒有一技之長(zhǎng)，除了事農(nóng)以外其它技能基本不會(huì)，失地就意味著失去生活來源；失地農(nóng)民與征地一方經(jīng)常發(fā)生矛盾。而失地農(nóng)民又處于弱勢(shì)地位，土地被征用之后生活支出較之以前有大幅度提高，應(yīng)得到的補(bǔ)償往往遲遲不能到位，加之，安置措施不到位，相應(yīng)的醫(yī)療、教育缺乏保障?，F(xiàn)行的征地制度承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)。但在征地過程中一些不法商販勾結(jié)因利益熏心而喪失原則的地方官員，強(qiáng)行剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。他們巧立名目，打著實(shí)業(yè)投資的旗號(hào)。實(shí)際上是變相炒地。尤其是一些具有較大升值空間的土地，被他們征占后，故意長(zhǎng)期閑置：還有的為逃避政府查處，只投入少量人力物力，開發(fā)一小部分，其余的等待更大的升值后再開發(fā)。既浪費(fèi)了土地資源，降低了土地配置的效率，又使得廣大失地農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到很好的保護(hù)?，F(xiàn)在所采取的對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式，多為一次性的貨幣形式，而且標(biāo)準(zhǔn)偏低。在被征地集體經(jīng)濟(jì)組織與失地農(nóng)民之間的分配比例上不盡合理，相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制沒能很好地發(fā)揮作用；一些地方政府還想方設(shè)法地截留、挪用失地農(nóng)民的安置費(fèi)用。從而導(dǎo)致很多失地農(nóng)民無法足額拿到應(yīng)得的補(bǔ)償費(fèi)，嚴(yán)重地?fù)p害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

2 原因。按照我國(guó)土地管理相關(guān)政策規(guī)定，土地的利用，尤其是將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地是嚴(yán)格控制的，國(guó)家有專門的土地管理機(jī)構(gòu)。征地者需要避級(jí)上報(bào)征地規(guī)劃，各級(jí)政府在編制本行政區(qū)域內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃時(shí)，是下級(jí)依據(jù)規(guī)劃依據(jù)上級(jí)規(guī)劃。并實(shí)行分級(jí)審批制度。實(shí)際生活當(dāng)中，一些不法開發(fā)商通過各種非法手段，或報(bào)批的土地是“荒地”、“廢耕地”，基本上沒有農(nóng)田，但實(shí)際上所征用的土地是國(guó)家明令禁止占用的良田；或化整為零，或應(yīng)將用于公用事業(yè)的建成商品房。他們巧立名目，打“擦邊球”，鉆空子，腐蝕拉攏一些喪失原則的地方官員，以達(dá)到大面積非法占用土地的目的，往往使得失地農(nóng)民得不到合理的安置。失地補(bǔ)償費(fèi)不能夠及時(shí)到位。這也是失地農(nóng)民上訪數(shù)量增加的一個(gè)重要因素。按照我國(guó)法律規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途”?！皣?guó)家征用土地的。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府予以公告并組織實(shí)施”。“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。即征用土地，以及征地補(bǔ)償方案在實(shí)施以前，必須要進(jìn)行公告。但在實(shí)際工作當(dāng)中，一些地方政府在征用農(nóng)村集體所有土地前，不能較好地履行上述義務(wù)?；緵]有征求意見或進(jìn)行公告。農(nóng)民群眾對(duì)何時(shí)征地，如何得到補(bǔ)償和安置一無所知，更談不上群眾監(jiān)督。土地征用過程不透明，農(nóng)民對(duì)征用信息一無所知，如：何時(shí)征地、補(bǔ)償費(fèi)怎樣發(fā)放、今后住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老問題如何解決等，必然導(dǎo)致失去必要的群眾監(jiān)督機(jī)制。更談不上很好地保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。破壞了法律的嚴(yán)肅性，既使得政府形象受到損害，又使失地農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到很好地保護(hù)。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，征用土地應(yīng)按照被征用土地原因、用途給予補(bǔ)償費(fèi)用。這些補(bǔ)償費(fèi)用包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地面附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但某些地方政府出于種種目的，打著吸引外資，振興地方經(jīng)濟(jì)，扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的旗號(hào)，將補(bǔ)償費(fèi)或截留，或挪用，致使失地農(nóng)民沒能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，甚至被少數(shù)村干部裝進(jìn)了腰包。由于耕地面積逐漸減少，失地農(nóng)民不得不脫離種植業(yè)而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而一些地方政府很少考慮失地農(nóng)民的重新就業(yè)問題。很多失地農(nóng)民文化水平較低，由于長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，缺乏從事其他行業(yè)的專業(yè)知識(shí)。很少能被招聘單位錄用，全靠土地聊以為生的他們，一旦沒有了土地，就等于失去了生活基礎(chǔ)，子女的上學(xué)問題、養(yǎng)老問題、看病就醫(yī)問題等，都很容易使他們產(chǎn)生危機(jī)感和心理失衡，往往會(huì)導(dǎo)致過激行為，無形中增加了社會(huì)的不安定因素。

二、失地農(nóng)民合法權(quán)益保障制度

設(shè)想失地農(nóng)民問題的復(fù)雜性和艱巨性，決定了解決失地農(nóng)民問題要統(tǒng)籌全局，應(yīng)作長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。從保障農(nóng)民根本利益的角度出發(fā)，切實(shí)辦好最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障。讓失地農(nóng)民“生有所靠，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)?！备骷?jí)政府應(yīng)從解決失地農(nóng)民問題事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的角度，高度重視并積極探索失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)策略。采取科學(xué)合理的辦法，逐步建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，社會(huì)保障，就業(yè)扶持，合理安置”的制度，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系。利為民所謀”。

1 改進(jìn)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配辦法。征地補(bǔ)償是解決失地農(nóng)民問題的焦點(diǎn)，是失地農(nóng)民可獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)利益。各地在分配土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，做法不統(tǒng)一，處于無序狀態(tài)，需要重新確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尋找一個(gè)政府、征地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，合理的解決征地補(bǔ)償、利益分享問題。如：可在同一區(qū)域、同類土地征用土地時(shí)，無論征地用于何種用途，要按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)民支付土地征用補(bǔ)償費(fèi)。綜合考慮征用地的類型、質(zhì)量、等級(jí)、區(qū)位、潛在收益、市場(chǎng)供求以及可利用的價(jià)值等諸多因素，并對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。補(bǔ)償內(nèi)容包括：土地價(jià)值、就業(yè)安置、青苗損失、地面附著物、土地的增值、潛在收益、相鄰?fù)恋氐膿p害，以及農(nóng)民因失地造成的其他損失。在征求農(nóng)民群眾意見的前提下，將留在村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償金，由集體經(jīng)濟(jì)組織按照城市規(guī)劃要求，從事開發(fā)性建設(shè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，通過再分配制度為失地農(nóng)民建立基本生活保障機(jī)制，以避免農(nóng)民的不當(dāng)使用造成浪費(fèi)。村委會(huì)和村民代表大會(huì)應(yīng)很好地履行監(jiān)督職責(zé)，把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償辦法向群眾公開。應(yīng)建立聽證制度。重視失地農(nóng)民的意見和建議，便于群眾監(jiān)督土地補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用。在促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值的同時(shí)，又增長(zhǎng)了農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。進(jìn)一步增強(qiáng)各級(jí)政府、村集體組織的監(jiān)管職能，保證資金的合理使用，讓群眾放心。確保土地補(bǔ)償金及其收益用于失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障。

2 完善征地審批程序。要嚴(yán)把征用農(nóng)民集體土地的審批關(guān)。嚴(yán)格規(guī)范審批程序，以保障農(nóng)民合法權(quán)益、合理利用土地為原則。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，依法確定權(quán)屬。所有權(quán)不清，必然導(dǎo)致補(bǔ)償、安置等措施出現(xiàn)問題。實(shí)行聽證會(huì)制度，就土地征用的合法性、征地補(bǔ)償、失地農(nóng)民安置以及其他社會(huì)保障措施舉行聽證，充分聽取各方意見；嚴(yán)格執(zhí)行公告制度，增加征用土地透明度，要對(duì)征用土地事項(xiàng)的相關(guān)內(nèi)容全面告知相對(duì)人，認(rèn)真聽取不同意見，給農(nóng)民創(chuàng)造參與協(xié)商土地價(jià)格的平臺(tái)，從而真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)，確保其占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的行使；提高各級(jí)政府土地管理部門工作人員的素質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行法律法規(guī)、執(zhí)法政策方面的知識(shí)培訓(xùn)，以保證執(zhí)法的公正性、嚴(yán)肅性和效率性。

3 建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。失地農(nóng)民不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)，他們的居住地也已經(jīng)城市化，必須盡快地把他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，以保障失地農(nóng)民更好地生存和發(fā)展?，F(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障的費(fèi)用較高，農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障不太相信，這也是使廣大農(nóng)民拒絕投保的主要原因。政府或社會(huì)保障部門應(yīng)該建立面向失地農(nóng)民的特殊社會(huì)保障，按照不同年齡段，設(shè)立教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等多項(xiàng)保障，憑身份證和失地證明辦理。交納社會(huì)保障的費(fèi)用可以由三部分組成，政府、土地開發(fā)增值效益、農(nóng)民各出一部分。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式是以往失地農(nóng)民養(yǎng)老的主要方式，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，切實(shí)解決他們的看病難問題，以緩解失地農(nóng)民的生活壓力。借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的模式，政府負(fù)擔(dān)部分和村集體變納資金的一部分，用作養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶，統(tǒng)籌層次暫以縣市級(jí)為宜。失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金的運(yùn)作必須有一套嚴(yán)格的監(jiān)管體系做保證，因此應(yīng)建立健全相關(guān)的管理制度，如：財(cái)務(wù)核算制度、審計(jì)監(jiān)督制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度等。建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度，最低生活保障制度是社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)，從維持基本生活物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值和人均純收入、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的承受能力等多方面來考慮，確定一個(gè)較為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民失去土地后，雖然獲得了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和收益分配，但由于失地農(nóng)民文化水平普遍較低，缺乏一技之長(zhǎng)，很難滿足招聘單位所需條件，難以實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，政府應(yīng)時(shí)他們加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，為他們提供和創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和渠道，并加強(qiáng)與相關(guān)單位的聯(lián)系，廣泛收集就業(yè)信息，定期舉辦失地農(nóng)民就業(yè)安置供需洽談會(huì)，免費(fèi)為失地農(nóng)民就業(yè)提供職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)，同時(shí)積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，扶持引導(dǎo)生產(chǎn)型企業(yè)。比如：把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)小城鎮(zhèn)有機(jī)地結(jié)合起來，通過引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增量部分向小城鎮(zhèn)集中，然后再有意識(shí)地吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)搬遷，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)。提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和整體素質(zhì)，創(chuàng)造更多穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展既可以為小城鎮(zhèn)提供更大的就業(yè)空間。擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的就業(yè)能力，還可以增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)聚集的吸引力。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展所帶來的聚集效應(yīng)和觀念、制度的創(chuàng)新。反過來又可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。二者相互促。進(jìn)共同發(fā)展。地方政府應(yīng)積極制定優(yōu)惠政策予以扶持，對(duì)于已經(jīng)撤銷經(jīng)濟(jì)組織建制的失地農(nóng)民，政府應(yīng)在就業(yè)培訓(xùn)、再就業(yè)優(yōu)惠政策上提供和城市市民一樣的待遇，如：減免稅費(fèi)、優(yōu)惠貸款等。幫助失地農(nóng)民建立全新的就業(yè)觀念。使他們通過培訓(xùn)提高勞動(dòng)技能和就業(yè)能力。同時(shí)鼓勵(lì)他們自謀職業(yè)。自主創(chuàng)業(yè)。自食其力，不但能維持基本生活，還能夠不斷改善生活水平。政府協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先提供信貸資金，并在工商稅收以及各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的方面給予最大限度的減免，激發(fā)失地農(nóng)民從事個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的積極性。城市的發(fā)展是為了縮小城鄉(xiāng)差距，更有利于提高人民的生活水平，因此，各級(jí)政府在開展征地工作時(shí)，必須統(tǒng)籌兼顧。真正從保障農(nóng)民利益的角度出發(fā)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，建立、健全科學(xué)合理的保障機(jī)制，更好地適應(yīng)農(nóng)村城市化的需要，更高效率地利用農(nóng)地資源，更有效地防止侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益事件的發(fā)生，為構(gòu)建和諧社會(huì)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

(責(zé)編：芝 榮)