摘要：住房公積金管理中心具有政策性住房金融機構(gòu)的雛形。但住房公積金制度由于設計的制度性缺陷，無法承擔政策性住房金融機構(gòu)的功能。因此，住房公積金制度改制為政策性住房金融機構(gòu)有其必要性。目前，構(gòu)建政策性住房金融機構(gòu)可以從以下幾個方面入手：建立以政策性住房金融機構(gòu)為主體的組織體系，形成完善的住房資金組織系統(tǒng)，構(gòu)建完善的內(nèi)外監(jiān)管體系，發(fā)展多種金融工具，完善住房金融的風險分擔與化解機制等。

關鍵詞：住房公積金；制度缺陷；改制；政策性住房金融

中圖分類號：F830．31 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1428(2008)09-0019-04

政策性住房金融機構(gòu)是指圍繞住房融資由政府發(fā)起或支持成立的金融機構(gòu)體系。旨在調(diào)控住房貸款規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高住房貸款流動性，實現(xiàn)政府在住房市場上的公共性職能。從國際經(jīng)驗看，我國應該建立專門的政策性住房金融機構(gòu)，并以此為主體解決普通消費者的住房金融需求，改變目前以商業(yè)銀行為主的局面。目前，各地住房公積金管理中心具有這種政策性住房金融機構(gòu)的雛形。政府可以在此基礎上，對公積金管理中心進行相應改制，成立國家住房銀行，采取強制儲蓄與自愿儲蓄相結(jié)合的方式籌集信貸資金，實行資金封閉運行，并給予住房儲蓄銀行一定的財政補貼，保證機構(gòu)的正常運行。

一、改制的必要性

(一)政策性住房金融主導的住房市場比較穩(wěn)定

保障基本住房是改善和保障民生的基本內(nèi)容之一，解決住房問題需要金融的支持。目前，我國住房金融支持仍存在根本性的問題未解決：沒有真正的政策性住房金融機構(gòu)，住房公積金制度對中低收入家庭的保障作用沒有完全體現(xiàn)；低收入家庭住房融資十分困難，中等以下收入的居民中只有不足5％的家庭有可能獲得住房商業(yè)貸款。由于住房產(chǎn)品具有特殊社會性，完全由市場機制來完成住房產(chǎn)品的供求協(xié)調(diào)與金融支持是不可能的。日前我國的實際情況已充分說明了這一點。除住房公積金貸款以外，我國尚未有直接面向中低收入者發(fā)放的低息或無息貸款。對于廣大中低收入人群來說，如果缺乏政策性住房制度及相應的金融支持，就無法盡快實現(xiàn)政府“人人享有適當住房”的政策目標，難以滿足弱勢人群的住房需求，對社會穩(wěn)定和發(fā)展將帶來不利影響。

(二)政策性住房金融是健全有效金融體系不可或缺的部分

1、住房產(chǎn)業(yè)關系到國計民生和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。市場機制是無法自行緩解住房市場上的供求矛盾與金融扭曲的，政府有必要通過政策性金融手段來建立可持續(xù)的宏觀調(diào)控機制。

2、由于住宅產(chǎn)品的特殊性，各國政府往往都根據(jù)住宅產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)特征，在相應的金融支持制度安排中，分別采取政策性金融支持與商業(yè)性金融支持的不同方式。市場機制解決的是高收入人群的住宅供求問題，政府參與的政策性金融機制解決的是中低收入人群的住宅供求問題。

3、建立完善的現(xiàn)代政策性金融體系，要求補上住宅政策性金融這一環(huán)節(jié)。市場經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗證明，在住房產(chǎn)業(yè)中要處理好政府與市場的關系，需要有政策性金融機制。顯然，在五個部分中，我們最缺少的就是政策性住房金融，相關制度、機構(gòu)、工具的創(chuàng)新已迫在眉睫。

(三)住房公積金制度由于設計的缺陷無法發(fā)揮政策性住房金融的作用

1、住房公積金管理中心定位模糊。按照《住房公積金管理條例》，公積金管理中心被定位于“不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位”。但實踐當中，公積金管理中心卻并不是一個“不營利”的單位許多地方的公積金管理中心正扮演著一個“金融機構(gòu)”的角色，定位比較模糊。

2、住房公積金制度設計存在缺陷，形成新的收入分配不公。住房公積金的繳存，是以職工工資為基礎的，這就使收入分配中的不合理現(xiàn)象投影到了住房公積金作為一種福利的分配上。更為嚴重的是，現(xiàn)行制度只規(guī)定了繳存公積金的月繳存基數(shù)上限，沒有嚴格限定最低繳存基數(shù)的下限，導致城市低收入職工公積金的繳存額偏低。公積金繳存本應是“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，但國家住房公積金政策在執(zhí)行中體現(xiàn)出的“嫌貧愛富”，擴大了收入差距，并且印證了一種馬太效應——收入高的人群住房公積金提取也高，享受的優(yōu)惠貸款政策也多；相反，收入低的人群住房公積金提取也低、享受的優(yōu)惠政策也少。

3、覆蓋面仍然有限，住房公積金使用效率低。據(jù)統(tǒng)計，在全國尚有40％計430萬左右的職工未參加住房公積金，而且這部分職工收入相對偏低，住房條件又急需改善，但他們卻無法享用政策性住房金融融資。形成政策性住房金融的空白。這違背了政策性住房金融建立的初衷和愿望。作為住房金融政策性金融融資的住房公積金貸款，其優(yōu)勢在于貸款利率低，年限長，理應受廣大城鎮(zhèn)職工居民的歡迎。但在實際運作中住房公積金貸款政策性強，貸款額度低，制度限制多，運作方式復雜、繁瑣，歸集余額中沉淀資金存款占46.46％，致使住房公積金貸款所占的比例不足住房金融融資總規(guī)模的1／8。

4、公積金籌集渠道狹窄和增值渠道單一，資金積累不能滿足實際需求。我國住房公積金從建立至今，其來源僅為城鎮(zhèn)在職職工，沒有其他的籌資渠道作補充，也沒有形成公積金貸款的證券化機制；同時，增值渠道的單一性(只能購買國債)使公積金的增值收益不高，加上現(xiàn)有的利率體系的弊端等也影響了公積金作用的進一步發(fā)揮。據(jù)中國社科院代東凱測算，截至2006年底，累計繳存了10多年的住房公積金只夠應付21％繳存人的個人住房貸款需求，另外79％的繳存人只能處于奉獻的位置，根本無法索取回報。

5、住房公積金缺乏內(nèi)控和監(jiān)督機制，違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。近年來，全國發(fā)生了多起挪用、騙取住房公積金的案件，從一些縣、市爆出的住房公積金管理中心負責人動輒貪污挪用上億元資金的情況看，這筆資金的流失已不在少數(shù)。反映出住房公積金制度運行中確實存在一些問題。由于監(jiān)督機制不健全，體制不順，多頭管理等，使違規(guī)使用、挪用公積金的現(xiàn)象屢有發(fā)生，對查出的違規(guī)行為處罰較輕甚至不作處罰，使這些現(xiàn)象有愈演愈烈之勢，嚴重抑制了公積金作用的正常發(fā)揮。

(四)商業(yè)銀行難以發(fā)揮作用

由于銀行的住房貸款與公積金貸款之間存在一定的利益競爭關系，因而銀行和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對住房公積金貸款推介不夠，這是造成公積金個貸率低的直接原因。據(jù)了解，房地產(chǎn)開發(fā)商在獲得銀行商業(yè)貸款時與銀行達成某種“協(xié)議”，銀行要求其在辦理購房貸款時，必須推介銀行自營性貸款，而銀行自營性貸款利率比公積金利率要高。銀行接受住房公積金管理中心的委托發(fā)放貸款僅收取手續(xù)費，還不到商業(yè)銀行貸款收入的1／20。而且住房公積金的手續(xù)繁瑣，因此，開發(fā)商往往與銀行約定使用商業(yè)貸款而不是公積金貸款，這使得公積金貸款的利用率不高。實踐表明，目前我國政策性與經(jīng)營性住房金融業(yè)混合運作有諸多弊端。前者的運作方式往往會拖垮后者，以政府行為取代市場行為；后者的趨利性又往往會侵蝕前者，使前者的社會性項目變形走樣。

二、國外的經(jīng)驗借鑒

(一)普遍建立了政策性住房金融體系

由于住房關系到每個社會居民最基本的生存權(quán)利與個人福利，因此發(fā)達國家普遍建立了有本國特色的政策性住房金融體系。對于政策性住房金融，美國是較早的踐行者，其由政策性和商業(yè)性金融互動形成的機制，是目前世界上最富成效的住房金融體系。

一是建立了新的監(jiān)管格局。如成立OTS取代了聯(lián)邦住房貸款銀行的大部分監(jiān)管職能，最終形成了OTS、聯(lián)邦住房貸款銀行體系、美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署等交叉監(jiān)管的體制。二是住房金融二級市場得到高度發(fā)展。美國政府先后成立兩個帶有明顯政策性特征的住房金融機構(gòu)，聯(lián)邦國民抵押協(xié)會和政府國民抵押協(xié)會，負責對政策性住房貸款進行擔保、資金支持、購買抵押貸款以增加流動性。在這一階段，兩大機構(gòu)開始大量推出住房抵押貸款證券化，使得住房金融結(jié)構(gòu)獲得了革命性的變化，大大拓寬了住房金融二級市場的邊界。使得商業(yè)性的抵押銀行、共同基金等非金融保險機構(gòu)都全面參與到住房金融業(yè)務中，住房產(chǎn)業(yè)和住房金融都進入了空前繁榮。

除了美國，戰(zhàn)后各國都根據(jù)自身需要設立了政策性金融機構(gòu)來實施政府住房政策。代表性機構(gòu)例如日本住房金融公庫、法國土地信貸銀行、韓國住房銀行、泰國政府住房銀行、印度住房和城市開發(fā)公司、巴西國家住房銀行、加拿大抵押貸款和住房公司等。

(二)政策性住房金融機構(gòu)的資金來源廣泛

1、政府財政資金。政策性住房金融機構(gòu)對政府資金依賴較強，政府提供其全部或大部分資本金，還向其提供一定的運營資金。政府以此來管理或影響其住房金融活動，使其有能力從事住房政策性金融業(yè)務。

2、發(fā)行債券籌資。發(fā)行長期住房債券是一種主要籌資手段，通過這種方式進行融資的比例正在逐步提高。

3、吸收儲蓄資金。吸收儲蓄對于住房金融機構(gòu)而言更為重要。它不僅將閑散小額資金集中起來用于住房信貸，更重要的是在于將其他消費資金轉(zhuǎn)換為住房建設資金。但為了避免與其他金融機構(gòu)的摩擦，住房政策性金融機構(gòu)一般不直接吸收普通儲蓄。較為常見的是，通過其他金融機構(gòu)(尤其是儲蓄銀行)吸收儲蓄，然后再轉(zhuǎn)借給政策性金融機構(gòu)使用。

4、開展強制性儲蓄。一些發(fā)展中國家在資金不足的情況下，采取強制性儲蓄方式解決住房信貸資金來源問題，保障住房信貸資金規(guī)模。

5、從其他機構(gòu)借入。這些機構(gòu)主要為中央銀行、儲蓄銀行、契約儲蓄機構(gòu)(養(yǎng)老金、人壽保險公司)等長期資金機構(gòu)。

(三)政策性住房金融機構(gòu)的資金運用針對性強

住房貸款具有以下特點：(1)重點支持購房者，提高自有住房率。發(fā)達國家住房政策性金融機構(gòu)一般不對建房予以支持，而重點支持購房者。(2)對低收入者給予傾斜的優(yōu)惠政策。(3)間接貸款較為典型。不直接對個人貸款，而是貸給州或地方的住房機構(gòu)，作為這些機構(gòu)對低收入住房戶發(fā)放補貼貸款的再貸款。(4)僅提供部分資金，以國家資金推動民間資金。

三、住房公積金改制為政策性住房金融體系的構(gòu)想

現(xiàn)在住房公積金管理中心的職能是資金歸集、管理和支取等相對的業(yè)務。改制后由政策性住房銀行來運作更為專業(yè)化和更富有效率。同時，公積金本身的長期性、閑置性和強制儲蓄的特性，使得政策性住房銀行能夠更有效地管理資金。

(一)明確定位

讓住房公積金成為真正的政策性住房金融機構(gòu)，以現(xiàn)有公積金為基礎，以政府注資、政府的信譽為擔保，為政府的住房政策目標服務。政策性住房金融是由政府支持的非贏利機構(gòu)。其目的是為配合國家特定的經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)社會住房生產(chǎn)與消費，支持國家的住房改革制度，重點解決中、低收入家庭住房金融融資。

(二)構(gòu)建政策性住房金融體系的具體構(gòu)想

1、建立起以政策性住房金融機構(gòu)為主體的住房金融組織體系。

(1)在機構(gòu)設置方面，將住房公積金中心改制為政策性的國家住房銀行。目前，全國已形成了星羅棋布的公積金中心，僅北京市就有81個住房資金管理中心。我們可以依托這些組織體系建立政策性金融機構(gòu)的分支機構(gòu)。依托從中央到地方的住房公積金中心，最高層次是全國性住房政策性金融機構(gòu)，中層機構(gòu)是在各大經(jīng)濟區(qū)域省(市)設立地方性機構(gòu)，基層機構(gòu)是各縣設立的分支機構(gòu)。同時，待建立的政策性住房金融體系應充分發(fā)揮其他金融機構(gòu)在住房開發(fā)中的作用，允許合作住房金融機構(gòu)、商業(yè)銀行和個人參與住房金融活動，從而建立起以政策性住房金融機構(gòu)為主體，其他金融機構(gòu)協(xié)同參與，國家、單位和個人相互配合的住房金融體系。

(2)在政策性住房金融體系建設中，必須避免誤區(qū)，充分關注各級政府間的職能分解，防止權(quán)力交叉和博弈，例如通過政策性住房金融運行，中央政府應更關注總體供求結(jié)構(gòu)和金融穩(wěn)定，而地方政府應多考慮對居民住房福利的具體影響。

2、形成以政策性住房金融機構(gòu)為中心的住房資金組織系統(tǒng)。從國外經(jīng)驗看，高效而又具有強大集聚力的資金組織系統(tǒng)是保證住房發(fā)展的前提。因此必須形成以政策性住房金融機構(gòu)為中心的住房資金組織系統(tǒng)。

其一，資金來源：

(1)已出售公有住房回收的資金和現(xiàn)有住房公積金資金。據(jù)測算，上述兩項資金加起來的總量，已經(jīng)超過了1萬億元?？膳c之對比的一個數(shù)據(jù)是，2004年末，我國住房貸款余額為15922億元。目前，數(shù)額如此巨大的資金既游離于金融體系，又游離于財政體系，不僅難以發(fā)揮其應有的作用，還成了滋生腐敗的溫床。要真正使公積金貸款充分利用起來，政策性金融提供了良好的出口。一則可通過法規(guī)形式把地方滾存公積金納入國家住房銀行，二則可規(guī)定公積金結(jié)余只能放在國家住房銀行，由國家住房銀行進行嚴格監(jiān)控，由于國家住房銀行往往對應某區(qū)域多個城市，因此可以適度防止公積金管理機構(gòu)與銀行的合謀腐敗。

(2)借鑒國外政策性金融機構(gòu)的經(jīng)驗拓展資金來源。借鑒世界其他國家的經(jīng)驗，以財政支持、發(fā)行住房抵押債券、建立儲蓄銀行吸收存款和向其他金融機構(gòu)拆借，如中央銀行、養(yǎng)老基金和就業(yè)保障基金等方式進一步拓展資金來源。具體操作時，開始可以由財政或中央?yún)R金公司出部分資金，通過發(fā)行政策性金融債券、引進國家開發(fā)銀行資金、郵政儲蓄資金、人壽保險資金等來獲得持續(xù)經(jīng)營的財務基礎。

其二，資金運用：

中國政策性住房金融機構(gòu)的資金運用主要應包括：購置住房貸款、新建住房貸款、舊房改造貸款、其他相關貸款、貼現(xiàn)及擔保等。住房政策性金融機構(gòu)可以對其他從事住房融資的金融機構(gòu)提供貼現(xiàn)和擔保業(yè)務。目的在于鼓勵吸引更多的金融機構(gòu)從事住房融資活動。

3、構(gòu)建完善的內(nèi)外監(jiān)管體系。待建立的國家住房銀行應按照金融機構(gòu)的標準建立有效的監(jiān)督管理機制，以及規(guī)范的會計審計、信息披露制度和相應的風險防范機制。目前我國對金融機構(gòu)的監(jiān)管形成了相對比公積金管理更為成熟的一套監(jiān)管體系。我們可以按照現(xiàn)代金融機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則對政策性住房金融機構(gòu)進行控制，以便更有效率地利用好資金并進行更為有效的風險控制和管理。

4、形成住房金融的風險分擔與化解機制。從各國經(jīng)驗看，住房權(quán)益由于具有特殊的穩(wěn)定性和現(xiàn)金流特征，往往是金融衍生產(chǎn)品最關注的領域?？梢酝ㄟ^改革創(chuàng)新，使住房金融產(chǎn)品層出不窮，除了抵押貸款證券化和住房收益證券化，還包括基金產(chǎn)品、信托證券、指數(shù)化證券等金融工具，最終有利于分散銀行信貸風險，解決流動性和短存長貸等問題，形成一套持續(xù)有效的風險分擔機制。

5、形成由政策性和商業(yè)性金融互動的機制。應充分發(fā)揮政策性住房金融融資的政策優(yōu)勢，體現(xiàn)國家對政策性住房金融融資政策的支持。讓每個中低收入社會成員都能真正享受優(yōu)惠的政策性住房金融貸款政策，不足部分用商業(yè)性住房貸款補充。同時，使政策性住房金融對商業(yè)性住房金融具有強大的引導和支持作用，帶動商業(yè)性住房金融的資金投向、運作和發(fā)展。要為其提供政策性擔保、保險等信用補充，為商業(yè)銀行開拓業(yè)務提供支持和保障。在支持商業(yè)性住房金融的同時。使政策性住房金融的功能、作用得以充分發(fā)揮和擴張。

6、積極拓展與房地產(chǎn)相關的金融業(yè)務?？梢栽O立住房倒按揭業(yè)務，向老年職工預購其產(chǎn)權(quán)住房，房款按月或按期向老人發(fā)放，用于老人養(yǎng)老金補充。待老人去世后收回其住房，再出售回籠資金。目前，這一業(yè)務雖然在發(fā)達國家相對成熟，但在我國這是一個新興的業(yè)務。一般的商業(yè)銀行由于對此業(yè)務不熟悉，都還沒有積極介入。國家住房銀行可以依托專業(yè)房地產(chǎn)金融機構(gòu)的優(yōu)勢積極開拓此類業(yè)務。

(責任編輯：周智立)