[摘要] 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大文化思想建設(shè)；理順黨政關(guān)系；優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)；創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大； 缺失； 完善

[中圖分類(lèi)號(hào)] D624 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2008）17-0033-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)處在民主政治的最基層，但它的組成人員約占全國(guó)各級(jí)各類(lèi)人大代表的80%，是中國(guó)特色社會(huì)主義根本政治制度不可或缺的重要組成部分，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了積極的作用。但隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)存在的矛盾和問(wèn)題愈顯突出，制約了其職能作用的發(fā)揮。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺失的實(shí)證分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位沒(méi)有達(dá)到憲法規(guī)定的高度。憲法法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，問(wèn)卷調(diào)查顯示，40%的人認(rèn)為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，有的甚至把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大看作政府的一個(gè)工作部門(mén)。這不僅反映了認(rèn)識(shí)上的偏差，更反映現(xiàn)實(shí)生活中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大憲法地位的缺失。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織有缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中黨員多，非黨員少；帶“長(zhǎng)”的多，普通群眾少；群眾代表名額往往被干部擠占。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的組成人員中，90%以上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)；絕大多數(shù)人大主席團(tuán)主席副主席兼任行政職務(wù)，從事行政事務(wù)性工作。20%人大主席、70%副主席、60%人大專(zhuān)干或秘書(shū)由黨務(wù)或行政干部兼任。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議不能如期召開(kāi)。依憲法法律和地方法規(guī)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年至少召開(kāi)一次代表大會(huì)，3個(gè)月至少召開(kāi)一次主席團(tuán)會(huì)議，根據(jù)需要還可召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議和小組會(huì)議。筆者在調(diào)查中了解到，約20%和80%的人大會(huì)議和主席團(tuán)會(huì)議不能如期召開(kāi)。臨時(shí)會(huì)議和閉會(huì)期間的小組會(huì)議更是稀少，且存在會(huì)期短、質(zhì)量不高問(wèn)題。約70%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議會(huì)期為1天以?xún)?nèi)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年一次大會(huì)只有130分鐘。代表反映，“一晌會(huì)，兩頓飯，想發(fā)言，沒(méi)時(shí)間”。有的把人大會(huì)議視為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擴(kuò)大會(huì)議”。這不僅反映會(huì)議質(zhì)量，也反映人大地位。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)不到位。憲法法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大14項(xiàng)職權(quán)，可劃分為法律和決議執(zhí)行權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事選舉權(quán)、對(duì)政府監(jiān)督權(quán)、公益事業(yè)和公民權(quán)益保護(hù)保障權(quán)等。就這五項(xiàng)權(quán)力行使情況來(lái)看，行使較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，分別占調(diào)查總數(shù)的62.09%、48.45%、77.26%、46.29%、50.87%。約有三分之一鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年無(wú)一件議案。閉會(huì)期間權(quán)力流失更是嚴(yán)重。

（五）物質(zhì)保障制度不落實(shí)。約有33%鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大活動(dòng)經(jīng)費(fèi)沒(méi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，45%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)不能滿足正常工作需要。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)集體辦公室，小組活動(dòng)沒(méi)地點(diǎn)。

（六）代表素質(zhì)偏低，參政議政能力不強(qiáng)。約30%鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表多年無(wú)一條意見(jiàn)、建議等。被稱(chēng)為“聽(tīng)會(huì)代表”、“舉手代表”。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大文化思想建設(shè)。

主要是用馬列主義、毛澤東思想和中國(guó)特色社會(huì)主義理論占領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大思想文化陣地，牢固樹(shù)立社會(huì)主義法治理念和憲政觀念。一是樹(shù)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國(guó)家政權(quán)核心的理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是由人大和政府組成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的目的是支持和保證人民當(dāng)家作主。二是樹(shù)立人民當(dāng)家作主的理念。社會(huì)主義與資本主義最大區(qū)別，就在于是否人民當(dāng)家作主，掌握國(guó)家政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度是基層人民當(dāng)家作主，掌握、運(yùn)用國(guó)家政權(quán)最根本、最有效的形式。三是樹(shù)立堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地處最基層，根植于人民群眾，最了解民情并最能反映民意，具有上級(jí)人大無(wú)法替代的作用。四是更新觀念。對(duì)不同群體應(yīng)有不同要求：人大代表要破除“官貴民賤”觀念，樹(shù)立人民當(dāng)家作主的“主人翁”意識(shí)；黨委破除“黨委是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”觀念，樹(shù)立“人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”意識(shí)；支持保證人民當(dāng)家作主；政府破除“人大是政府工作部門(mén)”觀念，樹(shù)立“政府是權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)”的意識(shí)，主動(dòng)向人大報(bào)告工作，自覺(jué)接受人大監(jiān)督。全民破除“取消論”觀念，樹(shù)立“堅(jiān)持完善論”的觀念。

（二）加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政關(guān)系。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的根本保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；只有改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，才能更好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是首先正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)。作為基層黨委對(duì)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，應(yīng)主要放在制定大政方針政策上，提出目標(biāo)、任務(wù)、指明方向道路上，放在研究憲法法律如何落實(shí)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方法、步驟上，放在樹(shù)立人大權(quán)威上。二是黨政職能分開(kāi)。本行政區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)和民眾關(guān)心熱點(diǎn)問(wèn)題，黨委討論決定后，提請(qǐng)人大討論通過(guò)，人大形成決議后交政府執(zhí)行。黨委要支持人大、政府依法行使各項(xiàng)職權(quán)。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大黨組織建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大黨員中，建立隸屬于基層黨委的黨組織，黨組織直接對(duì)黨委負(fù)責(zé)。通過(guò)黨組織活動(dòng)，模范遵守法律，保證黨的重大決策和黨推薦人選順利通過(guò)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記一般不兼任人大主席團(tuán)主席，以便想大事、謀大局、協(xié)調(diào)各方。人大主席團(tuán)主席和副主席不兼任行政職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)也不兼任人大主席團(tuán)職務(wù)，代議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)分開(kāi)，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離。以利提高人大地位，加強(qiáng)監(jiān)督，提高政府依法行政能力和水平。四是加強(qiáng)黨對(duì)人大的思想領(lǐng)導(dǎo)。黨委要用先進(jìn)科學(xué)的理論，教育黨員、武裝人大代表，采取多種形式培養(yǎng)提高人大代表的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和參政、議政能力，教育他們忠于黨忠于人民。

（三）加強(qiáng)人大自身建設(shè)，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。

所謂優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是按憲政要求，理順基層黨委、人大、政府之間的關(guān)系。這里主要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人大自身建設(shè)，成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)。一是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大思想建設(shè)。自覺(jué)接受黨的教育，用科學(xué)理論武裝頭腦，增強(qiáng)責(zé)任感、使命感，激發(fā)工作積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，牢牢樹(shù)立黨的領(lǐng)導(dǎo)和代表人民當(dāng)家作主的理念。二是加強(qiáng)人大組織建設(shè)。擴(kuò)大一線人民群眾比例；依法設(shè)立人大主席團(tuán)主席、副主席，同時(shí)配備人大秘書(shū)或?qū)８?。人大干部不兼任行政職?zé)和從事行政事務(wù)性工作，專(zhuān)司其職。依法召開(kāi)代表大會(huì)、主席團(tuán)會(huì)議、小組會(huì)議，努力提高會(huì)議質(zhì)量，充分行使各項(xiàng)職權(quán)。閉會(huì)期間，圍繞大局，組織代表開(kāi)展走訪、調(diào)查、評(píng)議等各種有益活動(dòng)。要想有地位，必須有作為。三是加強(qiáng)人大作風(fēng)建設(shè)。作風(fēng)是人大代表的政治生命。人民代表，代表人民。必須密切聯(lián)系選民群眾，傾聽(tīng)人民意見(jiàn)，代表人民利益，反映人民心聲，暢通民主渠道。模范遵守憲法法律，依法行使職權(quán)。四是依法行使監(jiān)督權(quán)。列寧說(shuō)，沒(méi)有權(quán)力的代議機(jī)關(guān)等于零。人大代表要站在人民立場(chǎng)，敢于和善于依法行使質(zhì)詢(xún)、撤銷(xiāo)、罷免等監(jiān)督權(quán)。這對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，提高人大地位具有決定性的作用。

（四）落實(shí)依法治國(guó)方略，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。

創(chuàng)新制度是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的重要保障，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的內(nèi)在要求。一是創(chuàng)新選舉制度。把選舉權(quán)真正交給人民群眾，擴(kuò)大人大代表和政府候選人比例，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，逐步推進(jìn)“海選”代表和“直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。二是創(chuàng)新組織制度。總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在大會(huì)期間職權(quán)和閉會(huì)期間職權(quán)，及行使職權(quán)程序。確保人大主席團(tuán)主席、副主席一正兩副，并設(shè)秘書(shū)或?qū)Ｂ毟刹俊Ｈ莿?chuàng)新會(huì)議會(huì)期制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)改為一年至少兩次，在春季秋季召開(kāi)，每次1至2天；主席團(tuán)會(huì)議至少3個(gè)月一次，小組會(huì)議至少1個(gè)月一次；給代表充分發(fā)言機(jī)會(huì)。四是完善人大法律規(guī)范機(jī)制。有行為模式，更要有行為后果；有權(quán)必有責(zé)；實(shí)體與程序并重，增強(qiáng)法律的實(shí)用性和可操作性。對(duì)人大組織制度、會(huì)議制度、經(jīng)費(fèi)保障等制度不落實(shí)的，區(qū)別情況給予黨紀(jì)、政紀(jì)、法律處分，造成嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。五是依法制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力具體化、規(guī)范化、程序化。六是創(chuàng)新法律執(zhí)行制度，增強(qiáng)法治觀念。人大代表、黨員和干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要成為遵守憲法和法律的模范。

(作者單位：中共商丘市委黨校)

責(zé)任編輯于朝霞