[摘要] 本文深入分析了退耕還林工程實(shí)施與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系。在綜合論述的基礎(chǔ)上就退耕還林對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用、生態(tài)修復(fù)、對(duì)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族文化影響、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等作了深入探討，從對(duì)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)效益影響的角度出發(fā)，就退耕還林的現(xiàn)狀、制約因素以及在退耕還林工程中實(shí)施所存在的一些問(wèn)題提出建議和一些基本解決思路。

[關(guān)鍵詞] 退耕還林； 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展； 互動(dòng)影響； 生態(tài)修復(fù)

[中圖分類號(hào)] F307.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2008）17-0017-03

退耕還林是退化耕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建的重要技術(shù)措施。以全國(guó)范圍而言，對(duì)退耕還林的扶持主要基于以下兩個(gè)方面：一是采取“以糧食換生態(tài)”的辦法，由政府資助退耕區(qū)的糧食供給，徹底改變“越墾越窮、越牧越荒”的惡性循環(huán)現(xiàn)象；二是著力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從可持續(xù)發(fā)展的角度保持生態(tài)系統(tǒng)的平衡。以區(qū)域發(fā)展而言，主要是以推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展為主導(dǎo)。

一、退耕還林與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系分析

1.退耕還林對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用。

退耕還林是國(guó)家通過(guò)計(jì)劃方式對(duì)土地資源進(jìn)行的重新配置，其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入和保持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力都具有十分重要的作用。第一，它促進(jìn)了鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林以植被的恢復(fù)建設(shè)為突破口，遵循土地利用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益兼顧的原則，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，有計(jì)劃、有步驟地退耕還林和綠化荒山荒地，恢復(fù)林地植被改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)耕地、林地的合理配置，將原來(lái)坡度大、路程遠(yuǎn)、水土流失嚴(yán)重的低產(chǎn)坡耕地轉(zhuǎn)向植樹(shù)造林。雖然耕地面積減少了，但改變了過(guò)去的只種植糧食作物，廣種薄收的落后農(nóng)業(yè)耕作方法和技術(shù)，逐步向多種經(jīng)營(yíng)、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、精耕細(xì)作的方向發(fā)展，使土地利用效率大幅度提高。第二，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理流轉(zhuǎn)。退耕還林減少耕地，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化。退耕還林后，更多的勞動(dòng)力從事第三產(chǎn)業(yè)和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。退耕還林還引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，加速了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，勞動(dòng)力內(nèi)部發(fā)生了結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林，封山育林促進(jìn)了以土地資源為中心的農(nóng)業(yè)資源的重新配置，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整提供了必要條件，順應(yīng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，增加了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和后勁。第四，重建良好生態(tài)系統(tǒng)、優(yōu)化投資環(huán)境。退耕還林工程的實(shí)施，極大地推動(dòng)了旅游業(yè)的發(fā)展，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)了良好的發(fā)展勢(shì)頭，對(duì)招商引資也起到積極作用，特別對(duì)當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)、民俗風(fēng)情、旅游勝地都帶來(lái)了前所未有的改變。

2.退耕還林對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。

目前，在民族地區(qū)退耕還林的實(shí)際工作中，遇到了一些困難，具體來(lái)講，有這樣幾方面：首先，退耕還林中農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)面臨的困難。目前，退耕還林所覆蓋的地區(qū)，農(nóng)民收入不高，處在溫飽的交界點(diǎn)上，因此，農(nóng)民更看重短期收益與眼前利益。實(shí)施退耕還林后，農(nóng)民的耕地面積日漸減少而退耕還林的補(bǔ)助只有幾年時(shí)限，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)將受到更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，在增加收入和實(shí)施退耕還林的選擇中，很多農(nóng)民就選擇了復(fù)墾，使退耕還林工作前功盡棄。第二，退耕還林在一定程度上加劇了地方財(cái)政的緊張。按我國(guó)有關(guān)規(guī)定，退耕還林中中央財(cái)政支出部分必須全部以錢(qián)糧的形式兌現(xiàn)給農(nóng)民，具體業(yè)務(wù)部門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政支出，由于后者很難在地方財(cái)政開(kāi)支，造成業(yè)務(wù)部門(mén)無(wú)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)的困難局面。而林業(yè)部門(mén)承擔(dān)的工作責(zé)任卻極大，從設(shè)計(jì)到施工、調(diào)動(dòng)種苗，檢查驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)需付出大量的人力物力，長(zhǎng)此以往，必將直接影響到工程的進(jìn)度和質(zhì)量。第三，退耕還林對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)材料供應(yīng)方面的制約。退耕還林中的天然林是嚴(yán)禁砍伐的，經(jīng)濟(jì)林可以間伐。但由于經(jīng)濟(jì)林的砍伐有嚴(yán)格的審批制度和砍伐量，再加上經(jīng)濟(jì)林的生長(zhǎng)期限較長(zhǎng)，一般需要四年才能長(zhǎng)到直徑20cm左右的能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的樹(shù)林。導(dǎo)致許多木材加工企業(yè)由于沒(méi)有原材料而長(zhǎng)時(shí)間處于停產(chǎn)狀態(tài)。這在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、退耕還林工程中存在的問(wèn)題分析

1.政策方面：首先是補(bǔ)助問(wèn)題。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》規(guī)定，糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限按8年計(jì)算，對(duì)于生態(tài)林8年之后的補(bǔ)助問(wèn)題，目前國(guó)家尚未作出規(guī)定。其次，退耕還林所獲補(bǔ)助相對(duì)于實(shí)際勞作的收入是比較低的，因此部分群眾不愿意實(shí)施退耕還林。第三，對(duì)于家庭人口較多的少數(shù)民族地區(qū)，退耕還林產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力，可能引發(fā)社會(huì)的一些不安定因素。第四，種苗補(bǔ)助問(wèn)題。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》規(guī)定，種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為50元/畝，干旱、半干旱地區(qū)若遇到干旱等特大自然災(zāi)害確需補(bǔ)植或重新造林的，國(guó)家酌情給予補(bǔ)助。50元的種苗補(bǔ)助，不抵農(nóng)民工一天的勞務(wù)報(bào)酬，所以沒(méi)有人愿意造林，上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)只能按照當(dāng)初計(jì)劃的數(shù)據(jù)虛報(bào)。第五，退耕還林與荒山造林的比例問(wèn)題。國(guó)務(wù)院規(guī)定，在完成退耕還林任務(wù)時(shí)，要相應(yīng)的完成一定比例的荒山造林。這種硬性搭配，顯然不符合實(shí)際，因?yàn)橛械牡胤接衅赂?，不一定就有相同比例的荒山，?duì)此群眾反映強(qiáng)烈。第六，退耕還林對(duì)農(nóng)民收入的影響。從政策面看，退耕還林增加了農(nóng)民收入，但具體到點(diǎn)上，由于部分地區(qū)“白條、拖欠”現(xiàn)象，“生態(tài)貧民”仍然大量存在。第七，配套資金問(wèn)題。但凡實(shí)施的各類項(xiàng)目，中央都要求地方拿出配套資金，其實(shí)有些地方根本沒(méi)有配套資金，因此實(shí)施困難。

2.實(shí)施方面：首先是政府行為。根據(jù)調(diào)查，一些地方存在著領(lǐng)導(dǎo)不到位，宣傳不深入，規(guī)劃不科學(xué)，對(duì)政策掌握不準(zhǔn)，對(duì)退耕地未完全造冊(cè)，官本本位主義嚴(yán)重，實(shí)施退耕還林監(jiān)管不到位等問(wèn)題。第二，基層林業(yè)單位工作經(jīng)費(fèi)和工作負(fù)荷。退耕還林項(xiàng)目資金經(jīng)過(guò)多級(jí)部門(mén)的卡、扣之后，實(shí)際到達(dá)基層林業(yè)單位的并不多，而基層林業(yè)單位卻是實(shí)際的操作者，在工作負(fù)荷大，工作經(jīng)費(fèi)緊張的情況，多數(shù)基層單位的職工都在“放養(yǎng)”。第三，農(nóng)民行為。由于農(nóng)民多數(shù)對(duì)政策認(rèn)識(shí)不夠，追求直接的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)退耕地的復(fù)墾可能性較大，破壞嚴(yán)重。第四，技術(shù)支撐問(wèn)題。一方面，在邊遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū)，本身技術(shù)力量就薄弱，而有技術(shù)力量的上級(jí)部門(mén)并不太愿意到這“窮鄉(xiāng)僻壤”的地方去指導(dǎo)工作，工程實(shí)施從開(kāi)始就沒(méi)有技術(shù)保障。另一方面，多數(shù)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)并不考慮少數(shù)民族文化因素，對(duì)少數(shù)民族群眾的一些日常習(xí)俗等視而不見(jiàn)，導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中和實(shí)施后沒(méi)有技術(shù)支撐。

3.配套措施方面：(1)產(chǎn)業(yè)支撐。部分地方把退耕還林項(xiàng)目作為一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目來(lái)實(shí)施，只考慮如何從上級(jí)爭(zhēng)取資金，缺乏對(duì)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的了解，致使退耕還林工程實(shí)施后，農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題出現(xiàn)危機(jī)，部分群眾的生活不是比以前好，而是比以前更差。(2)剩余勞動(dòng)力。退耕還林使很多勞動(dòng)力失去了勞動(dòng)的場(chǎng)所，成為剩余勞動(dòng)力，勞動(dòng)力怎么轉(zhuǎn)移并沒(méi)有很好的解決方法。(3)林地權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)于退耕后的林地，將來(lái)將怎樣流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有很明確的規(guī)定，以致退耕還林的管護(hù)質(zhì)量比較差。在調(diào)查中，我們了解到農(nóng)戶實(shí)際上對(duì)林業(yè)的產(chǎn)權(quán)只有“監(jiān)護(hù)權(quán)”和收益權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)和處分權(quán)。這就造成了在退耕還林中“重栽種、輕管護(hù)”的現(xiàn)象。(4)糧食問(wèn)題。許多民族和地區(qū)人口在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍在持續(xù)增長(zhǎng)。因此地方政府上報(bào)數(shù)據(jù)是退耕還林面積和糧食產(chǎn)量“雙提高”，但人均提高并不明顯，甚至負(fù)增長(zhǎng)。

4.資金方面：這里就僅討論配套資金與退耕還林工程的關(guān)系。就一般性而言，各類項(xiàng)目的國(guó)債資金和地方配套資金在5∶1到1∶1之間，如果這筆資金如數(shù)下?lián)艿巾?xiàng)目實(shí)施單位也能保證基礎(chǔ)上質(zhì)量。但是，由于各級(jí)對(duì)資金都有扣留，實(shí)際到了實(shí)施工程的人員手中剩余較少，無(wú)法保質(zhì)保量完成工作。另一方面，地方配套資金純屬空中樓閣，一些貧困縣，連工資都主要靠轉(zhuǎn)移支付資金解決，根本沒(méi)有剩余資金配套?？傊?，配套資金直接反映了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差，退耕還林工程實(shí)施的質(zhì)量就差：反之，退耕還林工程實(shí)施的質(zhì)量就好。

5.少數(shù)民族文化的影響：當(dāng)前實(shí)施的退耕還林工程，相對(duì)于少數(shù)民族文化而言，在四個(gè)方面出現(xiàn)了問(wèn)題：一是純技術(shù)措施較少考慮人文因素，在純技術(shù)措施不到位又不注重少數(shù)民族文化(或背離區(qū)域文化模式)時(shí)，項(xiàng)目就會(huì)宣告失敗。二是重經(jīng)濟(jì)輕保護(hù)的模式，相關(guān)工作人員都過(guò)分倚重政治、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，同時(shí)忽略了此類手段的“可持續(xù)能力”造成生態(tài)保護(hù)能力下降。三是過(guò)分偏重于單一指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方案，忽略了生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)綜合性任務(wù)。往往會(huì)在實(shí)現(xiàn)單一目標(biāo)時(shí)誘發(fā)出新的生態(tài)問(wèn)題。四是當(dāng)前很多生態(tài)治理項(xiàng)目的資金(如“珠防”工程資金、以工代賑項(xiàng)目資金等)并沒(méi)有完全用于治理環(huán)境，而是部分挪作他用。當(dāng)少數(shù)民族文化被撇開(kāi)時(shí)，退耕還林工程實(shí)施下來(lái)的效果就非常差，不能真正起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

三、幾點(diǎn)建議

1.中央進(jìn)一步完善退耕還林政策。

當(dāng)前退耕還林政策并不十分完善，亟待出臺(tái)新的退耕還林政策。

(1)退耕還林補(bǔ)助年限。應(yīng)進(jìn)一步明確8年(新政策確定再一個(gè)8年)之后退耕農(nóng)民的生活問(wèn)題怎么解決，特別是在貧困的少數(shù)民族地區(qū)尤為重要。

(2)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。希望中央在這方面給予明確的政策規(guī)定，特別是解決這個(gè)問(wèn)題的資金來(lái)源渠道。

(3)林地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。項(xiàng)目實(shí)施后管護(hù)能力較差，發(fā)揮效益不多，往往退完耕后，沒(méi)有有效的管理措施，導(dǎo)致退耕后無(wú)事可做，究其原因，在于退耕地的合理經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)沒(méi)有明確的政策規(guī)定，政府不聞不問(wèn)，農(nóng)民沒(méi)有依靠，最后退耕的效果并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

(4)項(xiàng)目配套資金。如上所述，很多地方配套資金不到位，只能瞞報(bào)上級(jí)多爭(zhēng)取資金，以填補(bǔ)相關(guān)配套資金的欠缺，或者要求直接給予政策，明確要求地方無(wú)需配套相關(guān)資金。

2.完善地方政府行為。

(1)加大宣傳力度，真正調(diào)動(dòng)干部、群眾退耕還林的積極性、主要性。退耕還林工程是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利大千秋的富民工程，同時(shí)也是一項(xiàng)涉及千家萬(wàn)戶的系統(tǒng)工程，必須廣泛宣傳、家喻戶曉，應(yīng)充分利用報(bào)紙、廣播、標(biāo)語(yǔ)等宣傳媒體，大力宣傳實(shí)施退耕還林、改善生態(tài)環(huán)境的重大意義及國(guó)家關(guān)于退耕還林的優(yōu)惠政策和補(bǔ)助辦法，幫助農(nóng)民計(jì)算生態(tài)賬、效益賬，提高思想認(rèn)識(shí)。解除后顧之憂，增強(qiáng)群眾參與的自覺(jué)性，要讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，要發(fā)展奔小康，不能靠土地廣種薄收，必須要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)、林、牧、養(yǎng)，多業(yè)并舉，種養(yǎng)結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)。努力做到退耕后農(nóng)民收入不降低，口糧不減少，在穩(wěn)定口糧的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“退得下、還得上，穩(wěn)得住，能致富、不反彈”，只有獲得農(nóng)民的理解并支持，退耕還林工程才能得到穩(wěn)步推進(jìn)。

(2)創(chuàng)新實(shí)施工作機(jī)制。首先，鼓勵(lì)“誰(shuí)退耕、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)”模式。要充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)戶自己投資，自己管護(hù)、自己經(jīng)營(yíng)，減少政府資金投入。其次，鼓勵(lì)大戶承包經(jīng)營(yíng)。政府按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)給予退耕區(qū)農(nóng)戶兌現(xiàn)補(bǔ)助，然后由大戶來(lái)承包經(jīng)營(yíng)，林木間伐收益由農(nóng)戶和企業(yè)按比例分成，減少政府投資。再次，企業(yè)與農(nóng)戶簽訂合同，承包退耕還林和封山育林：政府則采用多種方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，并幫助農(nóng)民重新就業(yè)。

3.重視少數(shù)民族文化在生態(tài)維護(hù)中的作用。

在制訂退耕還林實(shí)施方案時(shí)，要將少數(shù)民族文化因素考慮進(jìn)去，挖掘少數(shù)民族文化的內(nèi)涵，拓寬林業(yè)發(fā)展道路。如在某些樹(shù)立崇拜地區(qū)，考慮到樹(shù)靈崇拜對(duì)于植樹(shù)護(hù)林所產(chǎn)生的正面效應(yīng)，將傳統(tǒng)觀念引到對(duì)森林資源的科學(xué)認(rèn)識(shí)上來(lái)，使植樹(shù)護(hù)林的傳統(tǒng)習(xí)俗得以發(fā)揚(yáng)，那么，這種由原始宗教信仰所形成的民族文化，對(duì)于防止森林資源的破壞，保護(hù)人類生存環(huán)境上是十分有利的。

(作者單位：貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院)

責(zé)任編輯史小今