［摘 要］ 中共十七大報(bào)告首次提出“大部門制”改革構(gòu)想，被普遍認(rèn)為是下一輪改革的方向。通過考查改革開放以來五次行政管理體制改革的實(shí)踐，總結(jié)其得失與經(jīng)驗(yàn)，探究其本質(zhì)，思考“大部門制”改革的路徑，可為即將推行的“大部門制”改革提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］ 機(jī)構(gòu) “大部門制” 改革

在我國，每一次機(jī)構(gòu)改革都不是最終的定局，普遍都因我國社會(huì)的快速發(fā)展及對(duì)政府職能要求的不斷變化，在其所處時(shí)代背景下具有過渡的性質(zhì)。從整體上看，這些變革基本上是圍繞著調(diào)整中央與地方的關(guān)系，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)管理等重點(diǎn)進(jìn)行，其最基本的表現(xiàn)形式則是調(diào)整機(jī)構(gòu)和精簡人員，以及后來的轉(zhuǎn)變政府職能。這些變革從歷史發(fā)展的序列或過程上反映了對(duì)社會(huì)主義國家行政管理的不斷再認(rèn)識(shí)，對(duì)完善我國的國家行政管理體制產(chǎn)生過積極的影響，在不同程度上起到了加快國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度、穩(wěn)定社會(huì)生活的作用，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。但是，這些變革并未完全取得預(yù)期的效果，在某些方面甚至強(qiáng)化了行政管理體制上的某些弊端，因而影響了國家公共行政管理職能的充分、有效的發(fā)揮，并出現(xiàn)和形成了精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的惡性循環(huán)現(xiàn)象。因此，總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索未來的發(fā)展模式，對(duì)于提高我國社會(huì)主義初級(jí)階段政府行政管理的效能，深化改革開放，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)主義大業(yè)，是十分必要的。［1］

一、歷史的回顧

在1982年開始機(jī)構(gòu)改革新探索時(shí)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止1981年年底，國務(wù)院設(shè)部委52個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)、辦公機(jī)構(gòu)4個(gè)，加上國務(wù)院辦公廳共100個(gè)部門。國務(wù)院設(shè)置的機(jī)構(gòu)數(shù)，達(dá)到建國以來的最高峰。［2］

讓我們簡單回顧一下改革開放30年來中國的行政管理體制改革的實(shí)踐：

1982年改革。這次改革使國務(wù)院各部門從100個(gè)減少為61個(gè)，人員編制從5.1萬人減少為4萬人；省政府的工作部門平均減少35%左右；縣政府工作部門平均減少20%左右。同時(shí)注意了與經(jīng)濟(jì)體制改革相結(jié)合。

1988年改革。這次改革將國務(wù)院部門從72個(gè)精簡為65個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減為44個(gè)，機(jī)構(gòu)人員編制比原來的實(shí)際人數(shù)減少19.2%；首次提出政府職能轉(zhuǎn)變的改革新思路，在探索“內(nèi)涵型”改革模式上邁出了重要的一步。

1993年改革。這次改革是在確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的背景下進(jìn)行的，汲取了以往就機(jī)構(gòu)改機(jī)構(gòu)、為精簡而精簡的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。提出了“建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政企分開”，轉(zhuǎn)變政府職能，把行政管理的職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。

1998年改革。這次改革調(diào)整和撤銷直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門，國務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡了1/4，移交給企業(yè)、地方、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)200多項(xiàng)，人員編制減少了一半。較為徹底地改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的行政管理體制和組織機(jī)構(gòu)，并逐漸形成適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要的行政管理體制框架。

2003年改革。這次改革伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和加入WTO新形勢(shì)的發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，明確提出政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四個(gè)方面，建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

經(jīng)過五次政府機(jī)構(gòu)改革，中央政府目前的機(jī)構(gòu)組成情況是：除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門有28個(gè)；另有直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，由國務(wù)院部委管理的國家局10個(gè)，另外還設(shè)有一些具體工作由部委負(fù)責(zé)的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

二、現(xiàn)實(shí)的反思

改革開放30年來的政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐，使我們加深了行政管理機(jī)制改革的認(rèn)識(shí)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。主要有四個(gè)方面：（一）行政管理機(jī)制改革作為典型的國家上層建筑的改革，以及我國的政治制度與政府組織形式的現(xiàn)實(shí)要求，我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革均具有自上而下的發(fā)動(dòng)和推動(dòng)特征，這就要求國家政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)在改革的全過程中，面對(duì)以利益為內(nèi)核的多方面的訴求和壓力，堅(jiān)持始終如一的共同立場和一致態(tài)度。［3］（二）科學(xué)制定改革目標(biāo)和配套措施，使其合理合法，現(xiàn)實(shí)可行，并具有一定的彈性。只有先從理論上準(zhǔn)確把握行政管理體制改革，才能在實(shí)踐中順利推動(dòng)改革的進(jìn)行。（三）清晰而明確的政策宣示，充分發(fā)揮思想政治工作的優(yōu)勢(shì)，增進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政策的理解與認(rèn)同，形成改革的精神動(dòng)力，提高改革的自覺性與主動(dòng)性。（四）多渠道拓寬改革人員分流途徑，建立離職補(bǔ)償金制度；健全社會(huì)保障制度，消減改革人員分流壓力。

同時(shí)，我們也必須看到，面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的新形勢(shì)新任務(wù)，特別是與深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等一系列重大戰(zhàn)略思想的基本要求相比，政府機(jī)構(gòu)和政府職能仍然存在著諸多不相適應(yīng)的方面。主要體現(xiàn)在：（一）政府自上而下依靠行政動(dòng)員的方式推動(dòng)改革，即表現(xiàn)為供給主導(dǎo)型的強(qiáng)制性制度變遷方式；同時(shí)，中央政府壟斷了行政改革制度供給的權(quán)力，地方政府在行政改革之中總體處于被動(dòng)執(zhí)行的地位，其制度供給主體的地位和結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)行行政改革的權(quán)力沒有得到有效的保障。改革的主客體出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，即政府一方面作為行政改革的強(qiáng)制主體，另一方面它又是機(jī)構(gòu)改革的對(duì)象即強(qiáng)制的客體而存在。［4］（二）歷次改革的內(nèi)容以及政府的關(guān)注點(diǎn)都宣示中央改革的重心始終是落在機(jī)構(gòu)和編制上，以職能分離和轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯母母锬繕?biāo)也主要是通過機(jī)構(gòu)精簡來實(shí)現(xiàn)的，而機(jī)構(gòu)的精簡事實(shí)上并不能完全實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。所以要在改革的內(nèi)容和措施上拓展，進(jìn)行新的深度嘗試。（三）“官本位”思想及“權(quán)大于法”的慣性思維模式和“執(zhí)行命令”的執(zhí)政積習(xí)，表現(xiàn)出從理念到手段上與現(xiàn)代社會(huì)的治理要求明顯脫節(jié)，執(zhí)政能力的巨大落差沒有得到根本轉(zhuǎn)變，亟待彌補(bǔ)。（四）集權(quán)與分權(quán)的雙重需要難以滿足，在改革的縱深發(fā)展中，難以形成改革的共識(shí)，缺乏行政改革的系統(tǒng)的理論詮釋和考量標(biāo)準(zhǔn)，造成改革的成果難以為繼。（五）改革缺乏長期預(yù)見性與穩(wěn)定性，多為應(yīng)時(shí)之作。如1988年的改革組建大能源部，時(shí)隔五年，在1993年的改革中即被撤銷。

三、未來的路徑

要解決上述問題，就需要綜合采取多種改革措施，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，健全政府職能體系，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，精簡和規(guī)范各類機(jī)構(gòu)，規(guī)范垂直管理部門與地方政府的關(guān)系，減少行政層次，降低行政成本。

此次“大部門制”改革若依然是簡單的“行政機(jī)構(gòu)的建立與歸并，行政權(quán)限的調(diào)整與職能的轉(zhuǎn)換”，就很容易再一次由于目標(biāo)雷同而落入低效率的重復(fù)，所以實(shí)行“大部門制”改革就一定要注意改革戰(zhàn)略與策略的原則性、正確性、可行性、完善性與靈活性，必須通過綜合配套與制度安排及高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，引入具有工具性意義的媒介，增加改革成功后的政府績效，通過切實(shí)約束地方利益、部門利益、行業(yè)利益來實(shí)現(xiàn)在數(shù)字時(shí)代新一輪政府改革的成功。而現(xiàn)階段最可行的媒介就是充分發(fā)揮我國已經(jīng)取得了初步成效的電子政務(wù)建設(shè)成果。電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱與雙向互動(dòng)，推動(dòng)信息公開，監(jiān)督，民眾參與，變政府的“暗箱操作”為“陽光操作”，成為政府治理變遷的強(qiáng)有力的催化劑與推進(jìn)器。建設(shè)電子政務(wù)一方面是適應(yīng)當(dāng)今世界信息化發(fā)展的大趨勢(shì)，另一方面也不可忽視其對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)的變革與推動(dòng)，以及實(shí)現(xiàn)全面整合與無縫隙對(duì)接，超越部門界限，達(dá)到信息的兼容、共享與交換的“良政”的目標(biāo)。

無論是電子政務(wù)建設(shè)還是“大部門制”改革，都有著共同的愿景，即實(shí)現(xiàn)以人為本，為公眾提供高質(zhì)量、低行政成本、“一站式”的公共服務(wù)。這種契合為實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)與“大部門制”改革的良性融合奠定了很好的基礎(chǔ)。另外，以電子政務(wù)增加政府改革的內(nèi)涵，達(dá)到外在形式的變革與內(nèi)在效益的改善，也改變以往數(shù)次變革內(nèi)涵的缺失。因此，電子政務(wù)為“大部門制”改革提供了手段和實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，使“大部門制”改革成為可能；“大部門制”改革既是電子政務(wù)的建設(shè)內(nèi)容，又是電子政務(wù)應(yīng)用的基礎(chǔ)。即“大部門制”改革是我國電子政務(wù)深度發(fā)展與應(yīng)用的前提，電子政務(wù)不是要對(duì)已有的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化處理，而是要對(duì)改革后的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行固化；電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)“大部門制”改革、推進(jìn)“大部門制”改革的載體，沒有電子化的手段就難以實(shí)現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門的互動(dòng)與資源的共享。

以電子政務(wù)為手段，以“大部門制”為目標(biāo)，使“大部門制”改革跳出歷史的拘囿成為我國政府改革的里程碑。最大限度地發(fā)揮電子政務(wù)對(duì)傳統(tǒng)政府管理體制的變革與職能轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和流程、整合相關(guān)資源、更好地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和提高競爭力的工具的作用，打破傳統(tǒng)的組織界限，把建設(shè)轉(zhuǎn)化為效益，真正建立一個(gè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的低成本的行政管理體制。同時(shí)通過“大部門制”的有效保證，規(guī)范電子政務(wù)的建設(shè)與運(yùn)行，也將實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)良性的縱深發(fā)展?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

［1］［3］張國慶.行政管理學(xué)概論（第二版）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2000.575.597.

［2］于洋等.政策與績效［A］.中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展［C］.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005.258.

［4］傅大友等.行政改革與制度創(chuàng)新——地方政府改革的制度分析［M］.上海：三聯(lián)書店，2004.7.

責(zé)任編輯 晏蔚青