隨著我國城市化進程的深入發(fā)展，農(nóng)民工不斷增加，大量處于義務教育階段的學齡兒童隨父母輸入城市，農(nóng)民工子女的義務教育問題日益引起國家和社會的廣泛關(guān)注。近年來，我國對農(nóng)民工子女的義務教育，制定了一系列政策法規(guī)，采取了切實有效的措施，農(nóng)民工子女接受義務教育的問題基本得到保障。但是，農(nóng)民工子女義務教育還存在許多問題，需要我們進一步從制度與政策上不斷改進和完善。

一、我國農(nóng)民工子女義務教育體制的形成

近幾年，我國政府就農(nóng)民工子女義務教育問題出臺了一系列法律、法規(guī)和政策，基本形成了保障農(nóng)民工子女接受義務教育的政策法規(guī)體系。

我國對農(nóng)民工子女義務教育的關(guān)注最初始于1995年，當時教育部將研究解決農(nóng)民工子女教育問題列入當年的議事日程，基礎(chǔ)教育司義務教育處開始調(diào)查、研究農(nóng)民工子女入學問題。1996年4月，教育部印發(fā)了《城鎮(zhèn)農(nóng)民工中適齡兒童少年就學辦法（試行）》，在部分省市進行試點。從1998年開始，中央正式制定和頒布了一系列保障和規(guī)范農(nóng)民工流動子女義務教育問題的政策法規(guī)。先后頒布了《流動兒童少年就學暫行辦法》、《關(guān)于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》、《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等專項政策法規(guī)。

這些政策法規(guī)的頒布，確立了農(nóng)民工子女接受義務教育的管理機制，即以輸入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障農(nóng)民工子女接受義務教育的條件，保障農(nóng)民工子女接受義務教育的平等權(quán)利。初步形成農(nóng)民工子女接受義務教育的管理機制，在政策層面保障了農(nóng)民工子女在城市接受平等的義務教育的受教育權(quán)，解決了進城務工的農(nóng)民工的后顧之憂，化解了社會各利益階層的矛盾，實現(xiàn)了社會相對公平，促進了社會主義和諧社會的建設(shè)。但農(nóng)民工子女接受義務教育的實際現(xiàn)狀卻并非政策層面的呈現(xiàn)狀況，其突出的問題亟待研究解決。

二、我國農(nóng)民工子女義務教育實施中存在的問題

1．義務教育資源配置渠道設(shè)計不利于農(nóng)民工子女接受平等教育

我國義務教育階段實行的是“分級辦學、分級管理”的教育體制，義務教育階段財政主要是由地方政府負擔。雖然中央和省級政府也加大了對農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的力度，但是，財政轉(zhuǎn)移支付仍然是以戶籍人口為統(tǒng)計口徑。我國現(xiàn)有的公共教育資源配置路徑是由政府到學校再到學生。學生不能直接從政府手中獲取公共教育資源，這就意味著在現(xiàn)有的體制下，一個公民要想獲得由政府提供的公共教育資源，就只有在戶籍地上學這一路徑。這就使得一方面，輸出地縣鄉(xiāng)政府仍然掌握著各級政府劃撥下來的用于農(nóng)民工子女接受義務教育的經(jīng)費投入；另一方面，由于農(nóng)民工子女沒有輸入地的戶口，所以無法名正言順地享受由輸入地政府財政負擔的教育經(jīng)費。

輸出地縣鄉(xiāng)政府成為既得利益者，更由于與作為輸入地的大中城市政府缺乏平等的行政對話渠道，而處于自愿失語狀態(tài)；而作為輸入地的大中城市是利益的付出者，他們必須直接讓出一部分利益給農(nóng)民工子女，使其在城市接受義務教育。另據(jù)報道，寧波市2007年有義務教育階段外來工子女21．4萬人，并且正以平均每年2萬人的速度增長。按照現(xiàn)有的辦學條件和水平，如果所有外來工子女都在公辦學校就讀，政府要為此新增學校85所，這至少需要47．6億元的財政投入。這還只是土地、校園建設(shè)等硬件投入，還沒有包括教師工資、教學運行等日常投入。這對寧波來說壓力非常大。顯然，這種制度設(shè)計對于農(nóng)民工子女接受義務教育是不利的，也成了一些輸入地政府拒絕給予農(nóng)民工子女“同城待遇”的理由。

2．輸入地政府內(nèi)部區(qū)域部門責任分工模糊，現(xiàn)實問題難于解決

中央政府在關(guān)于農(nóng)民工子女義務教育中反復強調(diào)，農(nóng)民工子女接受義務教育問題的解決“以輸入地區(qū)政府管理為主”，輸入地政府負責農(nóng)民工子女接受義務教育工作，保障農(nóng)民工子女能夠和市民子女平等接受義務教育。但是對“輸入地區(qū)政府”的理解卻有歧義，由于中央政策對于輸入地的市級政府和區(qū)級政府的責任未作出明確的說明，因此，盡量少負責或者不負責便成為市級政府和各區(qū)級政府應有的策略選擇。

而在現(xiàn)實中，農(nóng)民工子女義務教育問題所涉及的教育、財政、稅務、公安、司法、勞動保障、民政、計劃生育、工商、物價等多個部門，基于各自利益的考慮往往會產(chǎn)生互相推諉的現(xiàn)象，沒有很好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互配合。

3．公辦學校不太愿為農(nóng)民工提供“一視同仁”的義務教育

公辦學校承擔了接收農(nóng)民工子女教育的責任，是出于對維護農(nóng)民工子女受教育權(quán)益的考慮，更由于公辦學校辦學規(guī)范、教育質(zhì)量有保障，中央政府進行了農(nóng)民工子女義務教育“以全日制公辦中小學為主”的制度設(shè)計。然而，客觀地來說，處于“教育市場”中的公辦學校，為了追求辦學效益的最大化，往往都不太愿意招收農(nóng)民工子女。因而，不少公辦學校會拒收或少收農(nóng)民工子女。有的公辦學校則采取農(nóng)民工子女與本地學生“分?！?、“分班”、“劃塊”的辦法。此外，由于城鄉(xiāng)地緣之間存在著較大的文化差異，公辦學校招收農(nóng)民工子女的行為在短時間內(nèi)很難得到城市學生和學生家長群體的廣泛認同。

三、完善農(nóng)民工子女義務教育機制的對策

1．建立輸入地政府與輸出地政府的管理銜接機制

輸入地政府對農(nóng)民工子女義務教育負主要管理責任，從農(nóng)民工子女的登記、統(tǒng)計到經(jīng)費投入都應建立規(guī)范化的運作系統(tǒng)。協(xié)調(diào)城市內(nèi)部教育、民政、公安、規(guī)劃等行政部門的運作，理順對農(nóng)民工子女實施義務教育工作的管理體制，確保各項工作落到實處。

輸入地政府應建立以公辦學校為主，民辦學校為輔的多元辦學體制，鼓勵并支持公辦民助、民辦公助等多種辦學形式。允許他們以跟蹤辦學等方式依法開辦招收農(nóng)民工子女的學校。但是對農(nóng)民工自辦學校必須加以嚴格規(guī)范和監(jiān)督，切實保證教育教學質(zhì)量。

輸出地政府也應對本地區(qū)農(nóng)民工子女建立登記備案制度。做好和輸入地政府的溝通和管理銜接工作，配合輸入地政府解決農(nóng)民工子女接受義務教育工作。

2．放寬戶籍制度限制，改革義務教育入學體制

國家應逐漸弱化和打破戶籍制度壁壘，改革依附在戶籍制度之上的義務教育入學體制。改“依戶籍地就近入學”為“依居住地入學”，強調(diào)只要在居住地有固定的住所，有穩(wěn)定的生活來源，就應允許輸入到城市的農(nóng)民工子女在居住地就近上學。

3．建立輸入地政府各職能部門積極協(xié)作的長效機制

農(nóng)民工子女在城市接受義務教育問題的解決，是一個涉及輸入地各級政府眾多行政職能部門的綜合性問題。首先，要明確“輸入地區(qū)政府”市級政府和區(qū)級政府各自對農(nóng)民工子女義務教育的具體職責劃分。其次，要求建立輸入地政府各部門積極協(xié)作的有效機制。

4．采取“公辦為主、私辦為輔、私校公助”的辦學策略

在社會還不具備讓所有農(nóng)民工子女進入公辦中小學接受“一視同仁”的義務教育的主客觀條件的時候，私立學校、簡易學校的及時補充，對緩解公辦學校的壓力，使農(nóng)民工子女在城市接受義務教育成為現(xiàn)實。即采取“公辦為主、私辦為輔、私校公助”的制度策略，進而在最大程度上使農(nóng)民工子女的受教育權(quán)益得到保障。并加強對非公辦學校的硬件設(shè)施、師資隊伍、教學和管理等方面有效的監(jiān)督、引導和支持。

5．逐步引入“教育券”制度，作為現(xiàn)行義務教育投資體制的補充

輸入地政府把對輸入兒童每學期的投入通過“教育券”的形式發(fā)給學生，招收農(nóng)民工子女的學?？梢詰{“教育券”到當?shù)亟逃姓块T領(lǐng)取資金，解決因為學生的頻繁流動而無法準確分配農(nóng)民工子女教育投入的問題。

6．加強對農(nóng)民工子女義務教育主流文化的積極引導

政府應該把以戶籍人口的適齡兒童少年為基數(shù)劃撥義務教育經(jīng)費的方式，改為以實際在校學生數(shù)為基數(shù)劃撥義務教育經(jīng)費方式；如果條件許可，可以按照農(nóng)民工子女戶口所在地進行登記統(tǒng)計，按照一定比例，將農(nóng)民工子女戶口所在地的一部分教育資金回收中央，由中央將這部分資金用于輸入地的農(nóng)民工女子義務教育。

參考文獻

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（責任編輯付一靜）