[摘要]我國現(xiàn)行農村公共產品供給體制實行的是公共產品供給的制度外籌資機制和自上而下的公共產品供給決策機制，供給效率低下、供給不平衡，嚴重影響了農村經濟和社會發(fā)展。為了糾正上述偏差、彌補不足，借鑒公共產品最優(yōu)供給理論，根據我國農民的行為特征，按照兼顧效率與公平的原則，構建一個符合我國農村實際情況的公共產品供給模式已迫在眉睫。

[關鍵詞] 農村公共產品； 供給體制； 效率； 模式

[中圖分類號] F303.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）08-0032-03

一、現(xiàn)行農村公共產品供給體制運作分析

（一）公共產品供給的制度外籌資機制。

所謂“制度外”是指這種籌資方式是處于“正規(guī)的財政制度之外”，而不是指其不合法?！爸贫韧饣I資”不僅包括政府通過制度外財政進行的公共產品籌資，還包括農村各級集體經濟組織為供給公共產品而采取的籌資方式。在中國農村，除了政府外，各級集體經濟組織也有供給公共產品的職責，而且往往各級政府在農村公共產品供給上的責任劃分不清，分工不明確，鄉(xiāng)村政府功能放大而財力不足，財權與事權脫節(jié)。

按照1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展計劃、預算管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作?！逼渎氊煼秶鷰缀鹾w了農村社會生活的各個方面。但是，鄉(xiāng)級政府履行這些龐大職責所需費用不應該也不可能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內財政完全承擔。中央政府下放了事權，卻沒有給予地方相應的財權。1994年的分稅制改革，由于制度設計中沒有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政利益，這次財稅體制改革不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內財政收入，反而使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境；再加上農業(yè)稅的長期輕稅政策和近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰退以及省級以下的給農村轉移支付的減少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入捉襟見肘，公共產品供給嚴重缺乏。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過財稅等制度外渠道籌集供給公共產品的資源便成為必然的選擇。

（二）自上而下的公共產品供給決策機制。

在現(xiàn)行公共產品供給體制下，公共資源的籌集采用的是“一事一收費”的形式，這相當于在實踐中默許了基層政府為一項新的公共產品的供給向農民取得費用的合理性。由于基層政府所追求的目標與農民的要求并不完全一致，為了達到基層政府的目標，農村社區(qū)制度外公共產品的供給就主要不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定。如鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府和部門下達的各種收費任務、布置的各項達標、升級活動等，而由此產生的供給成本則可通過向農民收取集資、攤派以及各種費用的形式取得。最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產品供給決策機制。

二、目前農村公共產品供給體制的效率及公平性分析

公共產品的供給問題，實質上是如何配置社會公共資源問題。在公共資源配置過程中，必須堅持兩條原則：一是效率優(yōu)先；二是兼顧公平。但是，由于我國農村現(xiàn)行公共產品供給的制度外籌資機制、自上而下的決策機制及鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內財政的財力不足等原因，造成了我國農村公共產品供給的效率低下和地區(qū)間不公平現(xiàn)象。其效率分析如下：

（一）我國現(xiàn)行農村公共產品供給效率低下。

1.農村公共產品總體供給不足?，F(xiàn)階段我國農村公共產品總體供給不足主要體現(xiàn)在兩方面，一是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足。由于縣、鄉(xiāng)政府的制度內財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應的監(jiān)督和有效的激勵，導致了農村生產性公共產品供給的不足。二是涉及農村可持續(xù)發(fā)展的公共產品供給嚴重短缺。這些公共產品包括對提高農民素質和農村的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義的農村教育、農民的醫(yī)療保障及農村的環(huán)境保護等。對這些公共產品供給投入短缺，不僅會損害農民的利益，而且會直接威脅到國家的長治久安和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.部分公共產品供給過剩。與前述情況相反，在許多農村地區(qū)，一些農民不需要或者需求較少的公共產品或公共服務供給卻大量過剩。一些貧困落后地區(qū)大力修建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等，還冠之建設新農村、提高農民生活條件的美名，而實際上這些公共設施的利用效率極為低下，浪費了大量公共資源。

3.部分公共產品的提供損害了農民的利益。有時即使地方政府的出發(fā)點是好的，但其提供的公共產品也并不一定會使農民受益。例如，政府調整農業(yè)結構決策的失誤，影響了農業(yè)資源的有效配置；政府個別官員的貪污受賄，導致某些公共工程質量低劣，成為“豆腐渣”工程；某些公共服務部門為了自身利益，在為農民提供種子、科技服務時以次充好，坑害農民等等。

（二）我國現(xiàn)行農村公共產品供給存在不公平現(xiàn)象。

1.我國城市與農村之間公共產品供給的不公平。在現(xiàn)行公共產品供給體制下，由于城市居民的公共產品供給主要由中央和城市政府提供，有充足的工商稅收來源。因此，城市居民可以享受到低廉的基礎教育、發(fā)達的交通、優(yōu)越的市政設施以及整潔的環(huán)境，但農村居民不僅與此無緣，而且在農村公共產品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產品交納“三提五統(tǒng)”及其他收費。這對于農民和農村地區(qū)來講，顯然是不公平的。

2.農村各地區(qū)間公共產品供給的不公平。由于地理位置和資源稟賦的差異，我國農村各地區(qū)的經濟和社會發(fā)展極不平衡。在現(xiàn)行的農村公共產品主要由本地政府供給的體制下，必然會出現(xiàn)農村不同地區(qū)間公共產品供給的不平衡。市場經濟發(fā)達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多和財源豐裕的東部沿海地區(qū)，政府的財政收入充足，政府能夠提供較多的公共產品；而其他資源條件落后，交通不便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少的中西部地區(qū)，政府的財政收入不足，公共產品供給自然就呈現(xiàn)短缺的狀況。

3.農村公共產品負擔成本的不公平。在現(xiàn)行農村公共產品供給體制下，制度外公共產品的成本基本上是在農民中間平均分攤的。這帶來兩個問題：一是從農民來看，實際負擔率與收入水平成反比。政府監(jiān)督管理部門對農民負擔水平的控制標準，1996年以前，是不超過上年全鄉(xiāng)人均純收入的5%。從1997年起要求改為以村農民人均純收入為計提村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的依據。無論是按鄉(xiāng)農民人均純收入還是按村農民人均純收入計提，都違背了公平負擔的平等原則。改革以來，在農民收入普遍增加的同時，農民之間的收入差距也明顯擴大。在平均分攤的情況下，也會出現(xiàn)高收入戶實際負擔低于其人均純收入的5%，低收入戶實際負擔高于其人均純收入的5%的局面。二是從產業(yè)來看，實際負擔率與比較利益水平成反比。資源使用于不同產業(yè)會有不同的回報率，與非農產業(yè)相比，農業(yè)的比較利益水平較低。按現(xiàn)行負擔體制，比較利益水平低的農業(yè)負擔率高，比較利益水平高的非農產業(yè)負擔率低。以上兩種反比關系表明，農村制度外公共產品成本分攤既不是等比例的，更不是累進的，而是累退的。收入水平越高的農民和比較利益越高的產業(yè)，其負擔率越低。

三、兼顧效率與公平，重塑農村公共產品供給模式

（一）公共產品最優(yōu)供給模型難以實施。

西方經濟理論認為，政府最重要的職責是供應公共產品。然而如何確定公共產品供給的數(shù)量及價格，以滿足社會的需求，實現(xiàn)供求均衡，達到整個社會福利最大化，這就是公共產品最優(yōu)供給理論，即“帕累托最優(yōu)”原理。帕累托最優(yōu)的實行有兩個假設前提，一是消費者對公共產品偏好的全面顯示；二是消費者必須是理性的經濟人。但在我國農村尚不完全具備這兩個前提條件。

1.公共產品具有非排他性，一旦提供，就不容易阻止他人從中受益，大多數(shù)人都存在“搭便車”心理，希望不花任何費用，就可以獲得服務，因此，農民不可能真實地反映其需求。因此，帕累托最優(yōu)所依賴的第一個條件即全面地最大化地顯示消費者對公共產品的偏好信息是難以成立的。

2.公共產品最優(yōu)供給理論還要求消費者必須是理性的經濟人，即消費者能夠完全從滿足自身的生產、生活需要，從提高生活質量出發(fā)，進行投票。但就我國目前的情況下，農民也不完全具備這一條件。因為農民大多數(shù)生活水平較低，農民對公共產品的需求只能局限于最迫切需要的部分，即只愿付費購買直接有助于生產的公共產品，對于提高生活質量及外部效應較強的公共產品無力購買也并不奢求。另外，農民對公共產品需求的短視性，也影響到農民成為一個理性的經濟人。農民通常只對關系到眼前利益的公共產品具有較強的需求，而較少考慮有長遠收益的公共產品。如教育、環(huán)境保護等公共產品他們不愿購買。

（二）根據現(xiàn)有條件，重塑兼顧效率與公平的公共產品供給模式。

1.劃分各級政府責任，明確供給主體。眾所周知，公共產品可分為全國性公共產品和地方性公共產品。一般來講，全國性公共產品由中央政府承擔，地方性公共產品供給由地方政府承擔。同時，這一規(guī)則又不是必然的，有效率的公共產品既可以由政府負責供給，也可以在區(qū)域范圍內由集體或私人供應。具體來說，可進行如下的責任劃分：(1)由中央政府供給全國性公共產品并按照公平性原則對地方性公共產品給予資助。對于全國性公共產品，包括社會治安、貨幣穩(wěn)定、公平分配、政府活動等，應該由中央政府無償提供。這些公共產品大多與農民的直接利益關系較小，但它們關系到國家的總體利益，應由中央政府承擔供給責任。另外，國家應本著公平的原則，按貧窮程度通過轉移支付的形式對農村地方性公共產品包括衛(wèi)生防疫、基礎教育、環(huán)境保護、計劃生育等的供給予以支持。這些公共產品在短期內的效用較小，農民常因財力限制不愿購買或因影響到眼前利益而排斥，但這些公共產品的提供對于增強國民素質、促進農村的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義，因此也應由國家無償提供，嚴防挪作他用。(2)區(qū)域性特征較為明顯的公共產品由地方政府及村集體組織共同供給，可以說是一種有效率的供給方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應供應涉及全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產品，例如道路、電網、飲水、通訊、小型水利灌溉等基礎設施的建設，農業(yè)技術研究與指導，良種培育，市場開發(fā)及提供供求信息等。村集體組織可以通過集資供應村范圍內的道路建設、公共農用固定資產、運輸設備、村集體福利、村辦集體企業(yè)等更小的區(qū)域性的公共產品。

2.建立民主表達機制，優(yōu)化農村公共產品供給決策。由于我國農村公共產品自上而下的供給決策機制忽略了農民對公共產品的需求，導致現(xiàn)行農村公共產品供給中公共產品供給過剩和不足并存。為了克服此矛盾，提高農村(區(qū)域性)公共產品供給效率，應借助公共產品最優(yōu)供給模型，按照農民的需求來供給農民(區(qū)域性)公共產品。為此，必須建立一種公共產品需求的民主表達機制，以充分反映農民對公共產品的偏好。要充分發(fā)揮村民大會(村民代表大會)的作用，由它們對社區(qū)公共資源的籌集和公共產品的供給實行表決并對社區(qū)公共資源的使用實行監(jiān)督。同理，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))社區(qū)內的大型公共產品供應也應在廣泛聽取民眾意見的基礎上，由本級人民代表大會投票表決，并接受人民代表大會的監(jiān)督檢查。

3.改變重城市、輕農村的支出政策，向城鄉(xiāng)提供均衡的公共產品與服務。我國農民在工業(yè)化初期為城市工業(yè)化的發(fā)展做出了巨大的犧牲與貢獻。在城市工業(yè)已初具規(guī)模的今天，工業(yè)應反哺農業(yè)，給予農民相應的補償。農民理應享受與城市居民同等待遇。我國農民收入低，嚴重地制約了農業(yè)和農村的發(fā)展并進一步延緩了工業(yè)化，同時也使農民出現(xiàn)了不滿情緒，對國家的穩(wěn)定造成隱患。切實增加農民收入成為當務之急。對農民無償提供全國性的公共產品并對地方性公共產品按照公平原則予以資助，使農民只需對其愿意購買的地方性公共產品繳納、負擔較輕的農業(yè)稅費和村集資，這是從根本上改革非均衡的城鄉(xiāng)公共產品供給制度，減輕農民負擔，加快我國農村經濟和社會發(fā)展的有效途徑。

4.加強對公共資源使用的監(jiān)督、檢查，堅決杜絕腐敗行為：(1)實行村務公開、政務公開，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度；(2)積極發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督、檢查作用，確保公共資源的合理使用；(3)強化社會審計監(jiān)督作用，及時查處各項違規(guī)、違紀行為，將公共資源的使用置于嚴格的社會監(jiān)督之下，確保公共資源能真正為農村經濟發(fā)展、農民增收發(fā)揮實際效用。

(作者單位：合肥工業(yè)大學；安徽財經大學)

責任編輯史小今