財政工作和政府理財是在特定財政制度下展開的，而特定的財政制度則是在財政工作和政府理財中得到具體的落實(shí)與體現(xiàn)，而最終所要確立的，當(dāng)然是與公共財政制度相適應(yīng)的財政工作和政府理財模式。

財政公共化改革目標(biāo)明確之后，卻仍然有著許多深層次的問題沒弄清楚，其中最為重要的就是“什么是公共財政”的問題。它使得公共財政改革目標(biāo)，在抽象上是明確的，但在具體上卻是模糊的，從而財政公共化改革不能不處于“摸”的狀態(tài)中。它意味著財政改革的的核心問題還沒有得到很好的解決，也就難以具體探討財政工作與政府理財模式問題，從而產(chǎn)生了財政改革最終“立什么”及“如何立”等基本問題。

什么是公共財政

因此，我們首先必須解決的問題是“什么是公共財政”，因?yàn)閷@一問題的回答，直接決定了人們將以怎樣的理念和思路，去構(gòu)建具體的公共財政制度；然后遵循這些理念和思路并在制度的約束下，去開展財政工作和形成政府理財模式。

然而，在“什么是公共財政”問題上，政府最高層并沒有給出明確的答案，因而在理論界的認(rèn)識上還是相當(dāng)混亂的，傳統(tǒng)理論、觀念和思維方式等還強(qiáng)烈存在著，這是目前的財政制度以及財政工作和政府理財模式與真正的公共財政尚有很大差距的根本原因之一。

那么，什么是公共財政呢？我想應(yīng)當(dāng)這樣來理解，即公共財政是為市場提供公共服務(wù)的財政，是人民群眾的財政，它是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政制度。其中與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政制度，是公共財政定義的根本點(diǎn)，由此而派生出“公共服務(wù)的財政”和“人民群眾的財政”兩大基本涵義。

然而，至今為止，人們對于公共財政的認(rèn)識，大體上僅停留在前一個基本涵義即“公共服務(wù)”上。這是目前人們對公共財政的普遍認(rèn)識。它直接地同時又是合理地解答了市場經(jīng)濟(jì)下政府、財政與市場的關(guān)系，符合改革的總體目標(biāo)，與整個改革的走向和趨勢相一致，在政治上也是完全符合要求的，所以，它成為人們的共識。

公共化的財政改革

10 余年的財政改革實(shí)踐，也一直是遵循“公共服務(wù)”準(zhǔn)則來考慮和安排的。1994 年的經(jīng)濟(jì)體制大改革，盡管并沒有明確公共財政目標(biāo)，但其中的稅收制度和財政體制兩項(xiàng)改革，作為構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)體制的基本內(nèi)容，它們實(shí)質(zhì)上是按照構(gòu)建公共財政的要求來安排的，并且搭建起了最初的極為粗略的公共財政制度框架。

1998 年確認(rèn)了公共財政的改革目標(biāo)之后，公共化改革進(jìn)程開始得到有意識的推進(jìn)與加強(qiáng)。在這10 年中，94’財稅制度朝著公共化方向有了較大力度的推進(jìn)。在稅收制度上，諸如兩稅合一、增值稅轉(zhuǎn)型等改革，就是其典型的例子，甚至費(fèi)改稅等收入制度的改革，也有著完善市場型稅制的作用。在財政體制上，諸如所得稅分享、改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付制度、分稅制向省以下推進(jìn)、公共服務(wù)均等化等改革，則補(bǔ)充和完善著分稅體制。

然而，更為重要的是，這一時期財政公共化改革領(lǐng)域大大拓展。除了已經(jīng)改革的稅收制度和財政體制兩大領(lǐng)域之外，還向其他財政領(lǐng)域全面鋪開：（1）開始按照現(xiàn)代政府預(yù)算制度改革，其主要內(nèi)容包括諸如編制部門預(yù)算、建立國庫集中收付制度、完善政府采購制度、完善收支兩條線辦法、改革預(yù)算科目分類等。（2）積極財政政策的推行，意味著我國財政政策運(yùn)作模式從傳統(tǒng)的計劃型開始轉(zhuǎn)到市場型上來。（3）財政支出模式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)解決“越位”、“缺位”問題，強(qiáng)調(diào)關(guān)注民生、服務(wù)民生等。所有這些，都使得整個財政制度的公共化程度大大提高，因而進(jìn)入本世紀(jì)后，我們已經(jīng)可以自豪地宣稱公共財政基本框架已經(jīng)建成。

由于僅僅是從“公共服務(wù)”的角度去理解和把握“公共財政”，因而這些財政改革，都是在遵循“公共服務(wù)”原則，去設(shè)計、安排和推行的。財政公共化改革的成就表明，從“公共服務(wù)”的角度去理解“什么是公共財政”問題，是有其正確之處的，它對于財政改革乃至整個改革都起到積極的作用。財政制度今后的改革，公共型財政工作和政府理財模式的確立，遵循“公共服務(wù)”原則，仍然是極為重要的。

但也毋庸諱言，如同整個改革一樣，財政改革在取得巨大成就的同時，也仍然有著種種缺陷和不足。這些缺陷和不足甚至決定了改革所構(gòu)建的財政制度，還僅僅只是公共財政的基本框架，而離真正的公共財政制度還有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

財政改革的獨(dú)特性

市場化（其中包括公共化因素的）改革已經(jīng)30 年，按照市場經(jīng)濟(jì)要求改革財政制度已經(jīng)15 年，全力以赴構(gòu)建公共財政制度也有10 年了，為什么構(gòu)建的僅僅只是公共財政基本框架而在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上尚有很大缺欠？其中一個重要的也是明顯的原因，當(dāng)然整個改革處于轉(zhuǎn)軌狀態(tài)，改革進(jìn)程的遲滯和艱難。但如果把一切問題都?xì)w結(jié)于體制轉(zhuǎn)軌，則可能是過于簡單了。財政改革是在整個改革的基本構(gòu)架、路徑和原則約束下展開的，但財政改革也有著自己獨(dú)特的內(nèi)容，并能夠以自己的改革影響和作用整個改革的。因此，它有著自己具體的路子，是需要自己去創(chuàng)造與開拓的。因此，財政改革既能夠擁有自己獨(dú)特的榮耀和輝煌，也可能產(chǎn)生自己獨(dú)特的問題與失誤。

對“什么是公共財政”認(rèn)識的偏頗，是影響公共化改革及財政制度缺陷的深層次原因。作為根本性認(rèn)識，在“什么是公共財政”認(rèn)識問題上的缺陷，將深層次地影響著具體的財政改革過程，使之難以完全符合公共化的根本要求，由此而形成的具體財政制度，也就可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的缺陷。

至今為止，人們基本上只是從“公共服務(wù)”的層面，而沒有從“人民群眾”層面去考慮和把握公共財政問題。公共財政之所以被冠之以“公共”二字，固然是由于其提供的服務(wù)是“公共”的，更由于其本身就是“人民群眾”的即“公共”的，后者才是“公共”最為直接和基本的涵義所在。離開了后者，產(chǎn)生的問題并不僅僅只是認(rèn)識上的偏頗，更為重要的是市場難以決定和約束政府和財政的活動，財政改革也就無法根本遵循公共化的要求。這也是我國財政改革與財政制度的癥結(jié)所在。為什么這么說呢？

作為市場經(jīng)濟(jì)體制所根本要求的財政制度，公共財政在整個制度設(shè)計、改革路徑與步驟、工作方式與理財模式等各個層面，顯然都必須適應(yīng)市場的要求，都必須服務(wù)于市場，這就是公共財政是“為市場提供公共服務(wù)的財政”的根本原因。然而，僅僅理解和把握這點(diǎn)是很不夠的，因?yàn)樗鼪]有回答這么一個根本問題，即有著自己獨(dú)立意志和行為能力的政府，它的活動為什么必須按照市場的要求，為什么只能服務(wù)于市場，而不能違背市場根本意愿，不能危害市場？我國的改革實(shí)踐就是這樣表明的。至今為止，政府仍然在支配市場，在控制和安排市場活動，而不是市場在發(fā)揮著基礎(chǔ)性的資源配置作用。其財政方面的典型表現(xiàn)就是，財政活動所涉及的種種政府與市場利益博弈，天平顯然是向著政府傾斜的。諸如1994年改革的兩稅分設(shè)和生產(chǎn)型增值稅等問題，就是在確保政府收入壓力下產(chǎn)生的。這也是公共財政尚未真正在我國建成的根本原因所在，因?yàn)闆]有市場起基礎(chǔ)性作用的財政制度，不可能是真正的公共財政制度。

“人民群眾的財政”的公共化變革

就我國的財政來看，不僅市場經(jīng)濟(jì)時期，就是計劃經(jīng)濟(jì)時期，它作為政府的收支活動，似乎都是“人民群眾的財政”，因?yàn)檎痛碇嗣袢罕?。然而，計劃?jīng)濟(jì)下與市場經(jīng)濟(jì)下財政的根本區(qū)別，在于由誰來直接決定財政活動，而不在于最后由誰決定。計劃經(jīng)濟(jì)下的財政活動是由政府直接決定的，而市場經(jīng)濟(jì)下的財政活動則是由人民群眾直接決定的。財政作為政府的分配活動，不管是處于何種經(jīng)濟(jì)體制下，財政的執(zhí)行權(quán)都?xì)w政府，都是由政府執(zhí)行具體的財政活動。然而，不同的經(jīng)濟(jì)體制下財政直接決定權(quán)卻是有區(qū)別的，正是這種直接決定權(quán)的區(qū)別，導(dǎo)致了不同的財政制度。

在計劃經(jīng)濟(jì)下，政府既是財政活動執(zhí)行者，更是其直接決定者，因?yàn)楫?dāng)時財政收入來自國營經(jīng)濟(jì)，集中的錢原本就是國家的，財政支出也就是國家在用自己的錢。誰的錢誰直接決定其使用，此時的財政活動直接由“國家”決定的，從而是“國家”財政制度。

在市場經(jīng)濟(jì)下，財政收入來自多種經(jīng)濟(jì)成分，它不再是政府在集中自己的錢，而是取自人民群眾即“納稅人”，是“公共”收入，而不是“國家”收入。人民群眾把錢交給政府，是為了讓政府按照人民群眾的公共需要安排支出，提供人民群眾所需要的服務(wù)，即“公共”服務(wù)。此時的財政活動是直接由“公共”決定的，從而是“公共”財政制度?？梢?，市場經(jīng)濟(jì)對存在于其上的財政，不僅提出了“提供公共服務(wù)”的根本要求，而且也提出“人民群眾的財政”的根本要求。

從“人民群眾的財政”的涵義著手，則財政改革與財政制度的變革創(chuàng)新結(jié)果是不同的。因?yàn)樗取肮卜?wù)”涵義，對認(rèn)識和把握公共財政是更為重要的。

首先，它決定了能否提供市場所需要服務(wù)。就“公共服務(wù)”來看，可以由政府決定，也可以由人民群眾決定，前者可能提供的是政府自己需要的服務(wù)，而后者則是人民群眾所需要的服務(wù)。人民群眾是市場活動主體，市場活動是由無數(shù)的人民群眾進(jìn)行的。人民群眾掌握了財政直接的決定權(quán)，就意味著市場在決定財政活動，市場決定和約束了政府活動，從而提供的才是真正的“公共”服務(wù)。然而，目前我國財政活動仍然是由政府直接決定的，這種由他人而不是由需求者自己決定的服務(wù)，是難以保證符合市場需要的。政績工程、形象項(xiàng)目，“越位”、“缺位”等問題至今仍然嚴(yán)重存在，就是其典型表現(xiàn)。而財政工作和政府理財要根本克服這些問題，是需要根本轉(zhuǎn)到“人民群眾的財政”的基地上來，才能真正做到的。

其次，它決定了能否建立真正的公共財政制度。人民群眾擁有財政活動的直接決定權(quán)，還是直接置財政改革進(jìn)程于市場的約束和控制之下，確保形成的是真正的公共財政制度的根本條件。我國的改革從某種意義上說，就是政府的自我革命。而如果沒有市場發(fā)揮基礎(chǔ)性的決定作用，這種自我革命是不可能完成的，尤其是越到后來，對政府利益的觸動和否定越強(qiáng)烈之時就更是這樣。財政改革直接觸動各級政府利益，財政制度的變革與構(gòu)建直接關(guān)系到各級政府及其部門、機(jī)構(gòu)和官員的利益，如果不是由市場決定而是由政府決定，是不可能建立起真正的公共財政制度的。這點(diǎn)，30 年的改革實(shí)踐已經(jīng)充分證明了。如果不能盡快改變這一狀況，今后的改革將更為艱難，最終將是難以為繼的。而要改變這種狀況，只能依靠轉(zhuǎn)到“人民群眾的財政”的基地上來，才能真正得到。

最后，它決定了能否真正建立起民生財政的問題。這點(diǎn)，也只有從“人民群眾的財政”的基點(diǎn)，才可能真正解決。

轉(zhuǎn)變公共財政觀念

分析至此，如何“立”的問題實(shí)際上已得出答案了。這就是今后財政改革的重點(diǎn)與重心，應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)變關(guān)于公共財政的觀念，將對于公共財政的理解和把握，從單純的“提供公共服務(wù)”拓展到“人民群眾的財政”上來，以新的觀念去全面深化財政制度的公共化變革，從而實(shí)現(xiàn)財政工作和政府理財模式的根本轉(zhuǎn)軌。

具體來看，今后的財政改革應(yīng)當(dāng)主要從以下方面著手：

第一，加大財政法治建設(shè)。政府全部的收支活動，即不僅一般預(yù)算，而且預(yù)算外和政府基金，都必須真正置于法律的約束之下。這種法律，應(yīng)當(dāng)是人代會所確立的，而不是如目前那樣，絕大部分是政府的法規(guī)。這點(diǎn)，其實(shí)是將憲法所規(guī)定的各級人代會是權(quán)力機(jī)構(gòu)，而各級政府只是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)定，落實(shí)到財政活動與制度上來。相應(yīng)地，公共財政是“人民群眾的財政”也得到了落實(shí)。

第二，政府預(yù)算改革是重點(diǎn)。它關(guān)系到政府收支活動，尤其是政府支出是否真正置于人民群眾的直接決定之下的問題。政府預(yù)算制度這些年來已進(jìn)行了較大的改革，但深層次的問題依然存在，其癥結(jié)是政府實(shí)質(zhì)上仍然是政府預(yù)算的直接決定者。這是需要通過改革逐步解決的。

第三，政府課稅收費(fèi)制度改革是基礎(chǔ)。財政收入是財政關(guān)系的源頭，能夠亂收稅亂收費(fèi)的財政，絕對不是公共財政。因此，能否將政府稅費(fèi)真正置于法律約束之下，是財政收入是否真正具有公共性，從而整個財政活動是否真正公共化的基礎(chǔ)。人代會所確立的稅法和收費(fèi)法律，是納稅人即人民群眾對于政府的授權(quán)，是納稅人贊同政府課稅的依據(jù)，從根本上體現(xiàn)了市場的意愿，也是市場對于政府及其收支活動決定、規(guī)范、約束和監(jiān)督的開始與根基。

總之，如果做到了以上幾點(diǎn)，我國財政制度將真正具有公共性，財政工作和政府理財模式將根本轉(zhuǎn)變，真正落實(shí)與體現(xiàn)公共財政的根本要求。

（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授）