最近幾年，有的學(xué)校出現(xiàn)了隨意解聘、開除教師，對教師實行“末位淘汰制”的現(xiàn)象，導(dǎo)致此類事件的爭議和訴訟案件日益增加。產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，但究其根本，還在于教師解聘制度的缺失。解聘制度缺失導(dǎo)致教師聘任制的協(xié)調(diào)功能弱化，導(dǎo)致了教師聘任制保護教師專業(yè)自主能力不足、教師聘任制防止與化解沖突功能降低，教師聘任制作為一項制度的權(quán)威受到影響[1]。

教師解聘制度是教師聘任制度中的重要組成成分，是指學(xué)校因某種原因不適宜繼續(xù)聘任教師，雙方根據(jù)聘任合同解除聘任關(guān)系。解聘教師，一方面有利于激發(fā)教師工作的積極性；另一方面有利于合理優(yōu)化教師資源的配置，從而進一步提高教育質(zhì)量，促進教育公平。教師解聘制度涉及教師處分制度、專業(yè)職稱制度和教師資格制度，內(nèi)容非常復(fù)雜?！霸诿芴K里州，一個終身職教師可能會因為一個或多個原因被解聘。這些原因可以分為兩類，一類是學(xué)區(qū)在常規(guī)意義上所作出的教師解聘，另一類則是使教師喪失從教的資格，吊銷教師執(zhí)照?！盵2]教師解聘制度的含義有二：一是指作為一種合同關(guān)系的解除，即指通常意義上的“解聘”。二是指一種行政處分；作為行政處分的解聘，一是指懲戒處分，即由于專業(yè)過失而導(dǎo)致的處罰，如撤職或開除；二是指對教師的身份處分，即指教師資格的撤消和剝奪。這幾種不同意義上的解聘是有層次差別的，有時候可能只有一種表現(xiàn)形式，如教師犯有某種刑事案件而同時導(dǎo)致教師資格喪失、開除公職和解聘。但是也可能有不同的表現(xiàn)形式，如僅僅是由于崗位變動被解聘，而沒有被開除，也沒有喪失教師資格。

借鑒國外教師解聘制度的主體、種類、依據(jù)和程序，有利于我們建立完善的教師解聘制度，并因此有助于建立健全教師人事管理制度，有助于解決日益增多的教育訴訟，有助于在教育行政權(quán)力、教師權(quán)利和公眾利益之間建立一種相對合理平衡的關(guān)系。

一、 教師身份的明確

由于各國把教育看作是國家興辦的公共事業(yè)，教師受國家委托執(zhí)行國家意志，按國家的教育計劃和培養(yǎng)目標(biāo)教育下一代，執(zhí)行的是國家公務(wù)，因此，國外基本都把教師定位為公務(wù)員或公務(wù)雇員。法、德、日三國明確規(guī)定，公民在取得教師資格證書并獲得教師職位后，其身份就是國家(或地方)公務(wù)員，納入國家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)中，適用本國的公務(wù)員法或根據(jù)教師職業(yè)的特殊性而專門制定的教育公務(wù)員法。英、美兩國公立中小學(xué)教師不是國家公務(wù)員，而是國家的公務(wù)雇員[3]。所謂公務(wù)雇員，就是在身份上兼具公務(wù)員和雇員的兩種特征。教師的公務(wù)員特征，是指教師主要由地方政府任用，享有公務(wù)員的某些特權(quán)，與地方政府在行政上是隸屬關(guān)系；教師的雇員特征，是指教師和地方教育當(dāng)局簽定聘任合同，約定任職期限以及雙方的權(quán)利、義務(wù)，兩者之間具有一種合同關(guān)系。教師的雇傭和解雇不適用于一般的勞工關(guān)系法，也不適用于國家公務(wù)法律條款，而是由僅適用于學(xué)校雇員的法律明確規(guī)定。

我國現(xiàn)行法律對教師的法律地位未作明確規(guī)定，導(dǎo)致了存在著對教師身份規(guī)定不明確、與現(xiàn)實矛盾的問題，集中表現(xiàn)為：規(guī)定了中小學(xué)教師是專業(yè)人員，但是沒有指明其身份的特殊性；中小學(xué)教師職業(yè)實際上的公務(wù)員性質(zhì)與法律規(guī)定上的非公務(wù)員性質(zhì)[4]。

1998年國際勞工組織、聯(lián)合國教科文組織發(fā)表的聯(lián)合建議《關(guān)于教師的地位》中曾指出：“教育工作應(yīng)被視為專門職業(yè)……”，我國《教師法》第三條規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”。第25條規(guī)定教師的工資待遇時，與國家公務(wù)員作了一個比照，即“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的工資水平，并逐步提高。”這些條款明確了教師的身份和地位是專業(yè)人員，不是公務(wù)員，是學(xué)校聘用的工資勞動者。根據(jù)《勞動法》第2條的規(guī)定，《勞動法》不適用公務(wù)員和比照實行公務(wù)員制度的事業(yè)組織和社會團體的工作人員以及未與事業(yè)組織、社會團體簽訂勞動合同的勞動者。根據(jù)1997年10月1日生效的新《行政法》第四條規(guī)定，教師也不是國家工作人員。因此教師既不是國家公務(wù)員，又不是國家工作人員。教師法律身份的不明確給教師解聘制度的建立和實施帶來很大困難。同時，身份不明直接影響教師權(quán)利享有和義務(wù)履行，使得教師在現(xiàn)行體制之下處于弱勢地位。

為了使中小學(xué)教師更好地享有權(quán)利和履行義務(wù)，建立健全教師解聘制度，必須盡快通過法律明確其身份地位。將中小學(xué)教師身份與公務(wù)員聯(lián)系在一起，不僅有許多國家的共同經(jīng)驗，也符合我國的國情。

二、 教師解聘的依據(jù)

在英國，常規(guī)意義上解聘教師的原因包括以下幾種：1.暴力行為；2.不當(dāng)性行為；3.不執(zhí)行學(xué)校合理合法的公務(wù)指令；4.不誠實；5.使用、濫用藥物或酒類；6.泄漏學(xué)校機密情報；7.過量的、無理由的缺席；8.不履行聘任合同；9.因個人行為使學(xué)校陷于聲名狼藉的狀態(tài)[5]。美國50個州都制定了有關(guān)解聘教師的法律，盡管各州在具體條文的規(guī)定上存在差異，但通常適用的依據(jù)主要有三條：1.不道德。一般包括:①與異性學(xué)生之間的性行為，②與異性他人之間的不當(dāng)性行為，③同性戀，④與學(xué)生之間性行為以外的不當(dāng)行為，⑤對學(xué)生的人身虐待，⑥課堂中的淫穢言行，⑦吸毒或酗酒，⑧欺詐或撒謊，⑨挪用學(xué)校經(jīng)費等。2.不稱職。對“不稱職”行為的一般理解為:①教學(xué)能力差，②班級管理不善，③個性品質(zhì)有缺陷，④身心不健康。3.不服從。從實踐上看，“不服從”大致包括:①擅離職守，②不執(zhí)行課內(nèi)教學(xué)及課外活動的有關(guān)規(guī)定，③不當(dāng)體罰學(xué)生，④不當(dāng)推薦或評價學(xué)生，⑤不合法地進行結(jié)社聚會活動，⑥無故指責(zé)上司。 從大多數(shù)州執(zhí)行的實際情況看，“不服從”的行為應(yīng)是:①故意違反的行為，②持續(xù)違反的行為，③違反的是來自權(quán)威機構(gòu)的合理規(guī)定和要求，④一種明顯的不合作行為，⑤必須是不受憲法保護的行為[6]。

在我國，《教師法》中有關(guān)教師解聘原因的說明僅有兩條，即第十四條：“受到剝奪政治權(quán)利或者有犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰的，不能取得教師資格；已經(jīng)取得教師資格的喪失教師資格。”和第三十七條：教師有下列情形之一的，由所在學(xué)校、其他教育機構(gòu)或者教育行政部門給予行政處分或者解聘：一，故意不完成教育教學(xué)任務(wù)，給教育教學(xué)工作造成損失的；二，體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的；三，品行不良，侮辱學(xué)生，影響惡劣的。另外，《教師資格條例》第十九條規(guī)定了撤銷教師資格的條件：“（一）弄虛作假、騙取得教師資格的；（二）品行不良、侮辱學(xué)生、影響惡劣的”撤銷教師資格。是否說明對“故意不完成教育教學(xué)任務(wù)，給教育教學(xué)工作造成損失的或體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的”行為能夠解聘和處分，但不能撤消教師資格？從形式上和內(nèi)容上看，法條的規(guī)定都顯得過于宏觀，難以有效地指導(dǎo)實踐操作。

結(jié)合國外的經(jīng)驗看，各國對教師解聘的原因都作出了詳盡的規(guī)定。這樣一方面對教師有警戒作用，另一方面也使得教師更加容易維護自己的權(quán)利，防范行政權(quán)力被濫用。必須嚴格按照制定法律的形式和步驟來制定教師解聘條款，真正做到有法可依。教師解聘的內(nèi)容應(yīng)該具體、條目詳盡、有明確界定。在執(zhí)行時才可真正做到有章可循。同時，如果教師解聘問題具備具體可操作的標(biāo)準(zhǔn)，還可以避免不必要的人事爭議，減少某些不明是非的言論。相反，如果存在著明顯的漏洞和靈活性，缺乏嚴密性和合理性，條款將難以切實執(zhí)行。因此容易變成一紙空文。那種口號上的依法管理，只會流于形式。事實上，我國許多地方教育行政部門已經(jīng)出臺了一些具體的規(guī)定，通過明確教師被解聘的具體原由來規(guī)范教師解聘行為。這可以看作是地方教育行政部門為建立和健全教師解聘制度的大膽嘗試。

三、 教師解聘的主體和適用法律

在國外，由于法制化水平比較高，教師合法權(quán)益都是通過法律形式加以明確規(guī)定。如美國教師的終身任期受到美國憲法和行政法，以及聘任合同法的保護[7]。近年來“為防止教育行政當(dāng)局或?qū)W校濫用解雇，美國又專門制定了《教師任期法》，予以制約”[8]。

在對教師處分方面，一般分為身份處分和懲戒處分。法國對教師處分除身份處分外，還有一種是懲戒處分，視情節(jié)輕重分為：譴責(zé)、警告、停止晉升、降級、15個月內(nèi)的停聘、降格、停職半年到一年、退職、免職。德國對教師的處分也分身份處分和懲戒處分，前者指正式教師，違反憲法規(guī)定的履行“忠誠”的義務(wù)，喪失德國國籍，未經(jīng)許可長期居住國外及受聘于其他學(xué)校的，即可受到解聘處分。在試用期內(nèi)，凡品行不良、能力不足，因?qū)W校的變更，廢除或合并，可隨時被解聘。后者指凡是教師不盡服務(wù)義務(wù)的，均給以行政處分，有警告、罰款、減薪、降格、免職五種[9]。

根據(jù)我國《教師法》第17條的規(guī)定，“教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”，聘任的權(quán)力在學(xué)校，因而解聘的權(quán)力也應(yīng)在學(xué)校。但我國教師管理制度具有遠遠超過如此簡單規(guī)定的復(fù)雜性，表現(xiàn)為實際或最終的權(quán)力并不在學(xué)校，而在學(xué)校所屬的教育行政部門?！秶鴦?wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中規(guī)定得非常清楚:“縣級人民政府……負責(zé)中小學(xué)校長、教師的管理，指導(dǎo)學(xué)校教育教學(xué)工作。”同時從中小學(xué)所設(shè)立的職能部門來看也是如此。因此，有人提出，我國的教師聘任制實質(zhì)上是任命制下的教師聘任制[10]。

長期以來，國家把教師看作是國家干部并納入國家行政干部管理系列，在任用、晉升、工資、福利、退休、獎懲等方面都與國家工作人員適用同一類法規(guī)，統(tǒng)一按行政管理的方式進行管理，其法律地位等同于國家工作人員。所以教師解聘內(nèi)容一直采用的是行政處分（教師對處分不服，需要通過上訪、信訪等途徑申訴）。例如，浙江省某地區(qū)在1993年到1997年期間，犯錯誤教師除受法律制裁和受黨紀(jì)處分外，均受到行政處分（警告、記過、記大過、降級、撤職、開除留用察看、開除公職）。解聘和撤消教師資格往往都是作為教師最嚴重過失的懲處，這和開除的處分存在什么樣的聯(lián)系？因此有人指出對教師某些錯誤的處理應(yīng)當(dāng)適用行政處罰，按1998年3月8日原國家教委下發(fā)的《教育行政處罰暫行實施辦法》的有關(guān)規(guī)定[11]。實際上，問題是在教師專業(yè)化的情況下，教師人事制度沒有及時跟上步伐，缺少配套改革措施。另外教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失也使得教師的獎懲和解聘制度只能夠依據(jù)行政的辦法來實際操作。

四、 教師解聘的程序和保障

為了防止教師被學(xué)校隨意解聘、合法權(quán)益被侵犯，美國的教師解聘程序是通過立法形式加以明確規(guī)定的。對教師辭退必須有合法的理由作依據(jù)；學(xué)校要解聘不勝任本職工作的教師時，需要提供詳盡、全部的被解聘教師的材料，其中包括假期的全部工作記錄、教師不稱職的證據(jù)、關(guān)鍵事件的證人、日期等。在正式下達辭退通知之前，提供給即將被辭退的教師以必要培訓(xùn)機會?？梢宰尳處熡懈纳频臋C會，若無改變之后再辭退，這樣不至于因太唐突而引發(fā)糾紛；在教師被正式辭退之前，必須提前給予通知，讓教師明白被辭退的原因且可以有機會提前做好找新工作的準(zhǔn)備；另外提供給教師以聽證程序保護，讓教師有自我辯護的機會，可以使解聘更合法、科學(xué)，增強說服力[12]。

值得注意是，對于教師解聘這樣對教師權(quán)益影響巨大的管理行為，我國《教師法》給出了含混粗糙的原因，卻沒有給予程序上的法律保護。這就給具體操作教師解聘制度的機構(gòu)和個人留下了極大的自由裁量空間，也導(dǎo)致了許多新的問題。另外由于目前我國的社會保障機制尚不健全。被解聘的教師將面臨巨大的社會風(fēng)險。如果硬性辭退，下崗教師的再就業(yè)和生活保障就會成為問題，也將增加社會的不穩(wěn)定因素。

綜合考察英美日三國的教師社會保障體制，可以將其總體特征概括為:(l)各國按照本國國情建立和發(fā)展教師社會保障體制；(2)在水平上，各國社會保障體制的完善程度與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，民族的傳統(tǒng)文化一脈相承；(3)在身份上，有的將教師與國家公務(wù)員同等待遇，有的作為國家公務(wù)雇員，都與其他國民一道納入了整個社會保障體系；(4)在責(zé)任上，國家、地方教委(學(xué)校)和個人三方共同承擔(dān)教師的社會保障義務(wù)，教師個人擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任相對較小；(5)在效果上，各國教師都享有比較充分、全面、完整的社會保障，教師工作與生活都比較安定[13]。

因此，學(xué)校決定解聘教師之前，幫助該教師改善業(yè)績或消除工作缺陷是學(xué)校必須履行的工作職責(zé)，除非所有的選擇方案都已經(jīng)窮盡，否則不應(yīng)該解聘教師。另外對教師提供法律和生活的保障也是建立健全教師解聘制度的重要方面。

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（責(zé)任編輯付一靜）