在城市垃圾管制中，押金返還制度是受到普遍歡迎和贊譽(yù)的一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家有著廣泛的應(yīng)用和成功的實(shí)踐。押金返還制度既沒有產(chǎn)品消費(fèi)稅的弊端(導(dǎo)致生產(chǎn)的過度削減)，同時亦不存在循環(huán)補(bǔ)貼政策的負(fù)作用(刺激產(chǎn)品的過度消費(fèi))。在污染者數(shù)目較多或信息監(jiān)督成本高時，押金返還制度相對于直接的庇古稅更有優(yōu)勢。

一、押金返還制度的理論基礎(chǔ)

押金返還制度(Deposit refund system，DRS)是消費(fèi)者或下游廠商在交易時預(yù)先支付一定的押金，履行某些義務(wù)后獲得押金返還的一種政策機(jī)制。押金返還制度有兩種不同的類型：1、“市場驅(qū)動”的押金返還制度。也叫“自發(fā)”的押金返還制度、“生產(chǎn)者發(fā)起”的押金返還制度；2、“政府驅(qū)動”的押金返還制度，也叫“強(qiáng)迫性押金”、“強(qiáng)制性押金”等。

“市場驅(qū)動”的押金返還制度應(yīng)用非常廣泛。例如，消費(fèi)者從廠商處租賃汽車或復(fù)印機(jī)等耐用產(chǎn)品時。通常支付一定的押金，當(dāng)返還相應(yīng)的耐用品時再贖回押金。又如，消費(fèi)者購買啤酒等飲料產(chǎn)品時，通常預(yù)先支付一定的費(fèi)用(押金)。當(dāng)空酒瓶返還給零售商時獲得押金返還。

“市場驅(qū)動”的押金返還制度出于以下目標(biāo)：1、確保產(chǎn)品(包括廢舊產(chǎn)品及包裝容器)的循環(huán)回收。生產(chǎn)者回收廢舊產(chǎn)品或包裝后，通過清洗、加工、再利用，能夠節(jié)約生產(chǎn)成本。2、確保消費(fèi)者對產(chǎn)品的使用及養(yǎng)護(hù)。為了獲得押金返還，消費(fèi)者必須確保對產(chǎn)品的維護(hù)。3、向消費(fèi)者展示產(chǎn)品質(zhì)量，轉(zhuǎn)移或降低產(chǎn)品缺陷給消費(fèi)者帶來的風(fēng)險，促進(jìn)產(chǎn)品的銷售。4、實(shí)施價格歧視(價格差別化)，增加產(chǎn)品需求。在以上4個目標(biāo)中，1是循環(huán)回收的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，2、3、4是其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。出于循環(huán)回收目標(biāo)的押金返還制度節(jié)約了資源，增加了回收再利用，減少了垃圾的產(chǎn)生，有一定的環(huán)境效果。與此同時，出于其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)(非循環(huán)回收)的押金返還制度盡管也具有刺激回收的功能，但其往往降低了產(chǎn)品耐用性和使用壽命，刺激了產(chǎn)品需求。因此，并不一定導(dǎo)致垃圾產(chǎn)生和排放減少。甚至在一定程度上增加了產(chǎn)品廢棄和垃圾產(chǎn)生。

“政府驅(qū)動”的押金返還制度并非出于個體的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而是出于社會的環(huán)境目標(biāo)而產(chǎn)生。它既可能出于循環(huán)回收的環(huán)境目標(biāo)，也可能出于其它環(huán)境目標(biāo)而產(chǎn)生。在“政府驅(qū)動”的押金返還制度中，出于循環(huán)回收的押金返還制度使用較普遍。例如，消費(fèi)者在購買可能導(dǎo)致垃圾污染的產(chǎn)品(如瓶裝飲料、包裝產(chǎn)品、電池)時支付一定的押金，返還廢舊產(chǎn)品或包裝容器時獲得押金返還。這種出于循環(huán)回收目標(biāo)的押金返還制度下面詳細(xì)論述，這里暫不展開。出于其它環(huán)境目標(biāo)的押金返還制度也有實(shí)施的案例。例如，發(fā)達(dá)國家在資源開采領(lǐng)域中采用的“履約保證金”(Performance bonds)就是出于其它環(huán)境目標(biāo)的一種押金返還制度。履約保證金是在廠商開采某種自然資源(如木材、煤炭、石油、天然氣等)時征收一筆保證金，當(dāng)廠商履行某些義務(wù)后獲得保證金返還。

以上分析表明，為了確保交易一方履約，交易的另一方采取的任何物質(zhì)或非物質(zhì)抵押制度，實(shí)際上都屬于押金返還制度。而且。押金返還制度不僅僅發(fā)生在廠商與消費(fèi)者之間，也可能發(fā)生在廠商與廠商之間，還可能發(fā)生在政府與廠商之間，甚至可能發(fā)生在政府與消費(fèi)者之間。可見，押金返還制度的理論內(nèi)涵和實(shí)踐應(yīng)用比我們通常理解的更廣泛。下面，為了集中論述城市垃圾管制，我們主要討論“政府驅(qū)動”(出于環(huán)境目標(biāo))的押金返還制度。而且主要討論其中出于循環(huán)回收目標(biāo)的押金返還制度。除非特別指出，下文討論的押金返還制度均指“政府驅(qū)動”的出于循環(huán)回收目標(biāo)的押金返還制度。

二、城市垃圾管制中的押金返還制度

在城市垃圾管制中，押金返還制度是消費(fèi)者或下游廠商在購買可能導(dǎo)致垃圾污染的產(chǎn)品時支付一定的押金，當(dāng)消費(fèi)者返還廢舊產(chǎn)品或包裝容器時獲得押金返還的一種垃圾管制政策。押金返還制度的基本原理是：押金在一定程度上構(gòu)成了對消費(fèi)者的行為約束，用押金這一經(jīng)濟(jì)杠桿可以刺激消費(fèi)者將廢舊產(chǎn)品返還給廠商(而不是直接拋扔)，從而實(shí)現(xiàn)垃圾管制目標(biāo)。押金返還制度是一個雙層系統(tǒng)，實(shí)際上就是產(chǎn)品消費(fèi)稅和循環(huán)補(bǔ)貼的結(jié)合。它在效果上類似于在消費(fèi)時對垃圾征稅(實(shí)現(xiàn)源頭削減)，垃圾回收時又進(jìn)行補(bǔ)貼(確保循環(huán)利用)。如果垃圾被扔掉，就只能由消費(fèi)者承擔(dān)費(fèi)用。這樣，押金返還制度能夠確保采用成本最低的辦法來減少垃圾處理量，無論是通過源頭削減途徑還是通過循環(huán)利用途徑來實(shí)現(xiàn)。押金返還制度有著很多相似的名稱。對飲料瓶實(shí)施的押金返還制度通常被稱為“容器押金法案”或“瓶子法案”。

押金返還制度得到了大多數(shù)學(xué)者的歡迎和支持。在筆者看來，押金返還制度本質(zhì)上是對庇古稅的修正、補(bǔ)充或替代。存在負(fù)外部性時，通過征收庇古稅，可以實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性的內(nèi)部化。但庇古稅有效的隱含假設(shè)是，政府可以直接地、低成本地對負(fù)外部性行為進(jìn)行監(jiān)控和證實(shí)。一般來說，排污者行為越明顯，排污量越大，庇古稅才越有效。因此，庇古稅僅僅勉強(qiáng)適用于控制“點(diǎn)源污染”，而根本無力控制垃圾污染這樣的面源污染。對于垃圾污染，這種直接的庇古稅必然面臨著高昂的信息成本、監(jiān)督成本。此時押金返還制度可以很好地替代庇古稅。在押金返還制度下，無須政府或其他第三方對個人的負(fù)外部性行為進(jìn)行直接的監(jiān)控和記錄證實(shí)，而是通過負(fù)外部性制造者主動展示良好行為。如果說庇古稅是“對不良行為的懲罰”，那么押金返還制度則是對“良好行為的獎賞”。在押金返還制度下，個人因激勵去減少負(fù)外部性行為以獲得押金返還，而無須第三方監(jiān)控。這種行為主體及責(zé)任的轉(zhuǎn)移(從政府監(jiān)控和證實(shí)負(fù)面行為向個人主動展示良好行為)顯然大大節(jié)約了交易成本。

三、發(fā)達(dá)國家押金返還制度的實(shí)踐應(yīng)用

押金返還制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家得到了廣泛的應(yīng)用。美國、德國、瑞典、挪威、荷蘭、奧地利、比利時、加拿大、澳大利亞等國家都實(shí)施了押金返還制度。

在德國，2003年1月起開始強(qiáng)制實(shí)行飲料容器押金制度。顧客在購買不可回收利用包裝容器的礦泉水、啤酒、可樂和汽水時，均要支付相應(yīng)的押金，1.5升以上的0.5歐元。1.5升以下的0.25歐元。顧客在退還空容器時，可獲得相應(yīng)押金返還。德國實(shí)施押金返還制度之初，曾要求購買者必須把空容器退還到當(dāng)初購買飲料的商店并出具當(dāng)天的收銀條才能退還押金。2003年10月后建成了一個全國統(tǒng)一的空容器回收、押金返還體系。消費(fèi)者可以到任意一家超市里退還空容器。而且回收空容器數(shù)量超過實(shí)際售出數(shù)量的商店，可以從這一體系中得到財政支持。

盡管對飲料容器押金制度存在爭議。但德國政府延續(xù)了一貫的強(qiáng)硬立場，2005年德國《包裝廢棄物條例》(第三修正案)頒行，宣布自2005年5月28日起，對礦泉水、啤酒和碳酸飲料的非生態(tài)有益的一次性飲料包裝征收押金。自2006年5月1日起，押金制度擴(kuò)展適用到一切對生態(tài)不友好的一次性飲料包裝，而生態(tài)友好的一次性飲料包裝，如紙盒和聚乙烯包裝袋等則免于適用。

在美國，有11個州對鉛酸電池實(shí)施了強(qiáng)制性的押金返還制度。消費(fèi)者用舊電池?fù)Q取新電池可以得到一定折扣。這一制度取得了很大的成效。1988年以來。鉛酸電池中鉛的總體回收率超過88％。1985年，緬因州對殺蟲劑容器實(shí)施了押金返還制度。該制度主要針對農(nóng)業(yè)或林業(yè)上盛于玻璃、金屬、塑料容器中“限制級”的殺蟲劑。30加侖以下的容器押金額為5美元，30加侖以上的容器押金額為10美元。緬因州押金返還制度實(shí)施的第一年(1985年)就回收了7055個殺蟲劑容器，避免了429磅的活性成分流入填埋場。從1988年起，羅得島州對所有類型的汽車輪胎實(shí)施了押金返還制度。押金為5美元，消費(fèi)者必須在購買新輪胎的10-14天內(nèi)返還舊輪胎才能獲得返還金。俄克拉何馬州也對輪胎實(shí)施了押金返還制度。每個新輪胎出售時收取1美元，返還舊輪胎給經(jīng)認(rèn)證的生產(chǎn)廠家可獲得50美分的返還金。

押金返還制度在美國的主要應(yīng)用還是州一級針對飲料容器的容器押金法案。目前有11個州通過了容器押金法案。其中，11個州都對啤酒和軟飲料容器實(shí)施了押金返還制度，7個州對礦泉水瓶實(shí)施了押金返還制度，麥芽酒瓶有4個州，冰酒桶、燒酒瓶、碳酸飲料瓶有4個州。密歇根州對灌裝雞尾酒瓶，紐約州對蘇打水瓶，緬因州對果汁和茶容器，夏威夷州對茶、咖啡、蘇打飲料、非碳酸水和所有非酒精飲料瓶實(shí)施了容器押金法案。在大多數(shù)州，押金是針對所有類型的容器，包括玻璃、塑料、鋁質(zhì)和鐵質(zhì)容器。特拉華州是一個例外，該州對鋁質(zhì)容器免除押金返還制度。

關(guān)于飲料容器的回收，大多數(shù)州要求零售商回收他們產(chǎn)品線范圍內(nèi)的容器，即便該容器是在其它地方購買的。在緬因州，位于經(jīng)認(rèn)證的“贖回中心”一定距離內(nèi)的零售商可以不必回收容器。除了零售商回收容器外，大多數(shù)州的贖回中心也回收容器。任何組織均可運(yùn)營這樣的贖回中心，當(dāng)然需要經(jīng)過批準(zhǔn)認(rèn)證。一些贖回中心和零售商可從分銷商支付的強(qiáng)制性處理費(fèi)中獲得利潤。分銷商或容器生產(chǎn)商則可保留未贖回的押金。

四、結(jié)論和經(jīng)驗(yàn)借鑒

從押金返還制度的理論與實(shí)踐看。我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論和借鑒：

1、從理論上說，絕大多數(shù)學(xué)者均贊同這樣的觀點(diǎn)：即總體上說，押金返還制度是一項(xiàng)有效的垃圾管制政策。在污染者數(shù)目較多或信息監(jiān)督成本高時。押金返還制度相對于庇古稅更有優(yōu)勢。

2、從實(shí)踐應(yīng)用看，押金返還制度在發(fā)達(dá)國家不僅有著廣泛的應(yīng)用和成功的實(shí)踐，而且正在受到越來越普遍的歡迎和贊譽(yù)。

3、從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，押金返還制度并非無條件適用、無條件有效。考慮到管理成本，押金返還制度可能在一些領(lǐng)域并不適用，尤其對那些品種繁多、不易分類的包裝廢棄物。

4、為了更有效地管制城市垃圾，中國也應(yīng)該借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，深入、廣泛地實(shí)施押金返還制度。

(作者單位：浙江財經(jīng)學(xué)院工商管理學(xué)院)