中國的改革是由農(nóng)村開始的，從土地承包人手，在農(nóng)村進行了以家庭承包責(zé)任制為主的經(jīng)濟體制改革。家庭經(jīng)營的普遍實行，改變了人民公社體制下集體和國家主導(dǎo)的狀況，重新恢復(fù)了農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營中的主體地位，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。經(jīng)營制度的改善，極大地刺激了農(nóng)民增加對土地耕作的勞動力和生產(chǎn)性資本的投入，從而帶來了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民收入的增加。但是家庭承包責(zé)任制非集體化的改革傾向，逐步動搖了原來集體化的耕作制度在集中提供地方公共產(chǎn)品方面的制度安排，而現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度也沒有完全適應(yīng)新的制度環(huán)境，不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

一、現(xiàn)行制度下我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

(一)我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體不足

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出總體不足的狀況，特別是農(nóng)民急需的和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。黨的十一屆三中全會以后，國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，從工業(yè)優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)向工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，國家和社會對農(nóng)業(yè)的投入在總量上不斷增加，但是我國財政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財政支出的比重雖然有所徘徊，總體趨勢是降低的。而且國家財政性支農(nóng)支出中農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接受益份額偏小，如農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費支出占財政支農(nóng)支出的比重超過三分之一。而這些資金主要用于各級農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位事業(yè)經(jīng)費開支，名義上屬于支農(nóng)支出，實際上大部分卻流向了城市。財政支農(nóng)資金的不足，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品緊缺。

(二)某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求不相適應(yīng)：相對過剩和結(jié)構(gòu)失衡

在分散經(jīng)營的條件下，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的依賴性加大，但農(nóng)民對不同公共產(chǎn)品的需求程度并不相同。但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，對需求動態(tài)適應(yīng)性不強，使供給過剩和短缺并存，如政府機構(gòu)作為一種公共產(chǎn)品，它的供給也應(yīng)該遵循效益原則。但我國現(xiàn)在的地方政府機構(gòu)卻是機構(gòu)臃腫、人員繁多，不僅占用了大量的公共經(jīng)費，而且辦事效率低，對農(nóng)民來說這樣的公共產(chǎn)品供給顯然過剩。而且部分公共產(chǎn)品的提供損害了農(nóng)民的利益。即使政府的出發(fā)點是好的，政府提供的公共產(chǎn)品也并不一定會使農(nóng)民受益，政府同樣存在決策失誤、信息失靈、管理成本、稅收效率損失等等，影響了資源的配置效率。甚至存在以權(quán)謀私的現(xiàn)象，導(dǎo)致“豆腐渣”工程等。

二、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在的缺陷

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長期不足主要是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度不合理造成的。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的普遍推廣，最終瓦解了人民公社體制，建立了鄉(xiāng)人民政府，相應(yīng)設(shè)立了鄉(xiāng)財政。但由于各種原因，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的機制仍然延續(xù)著人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，極不適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求。

(一)非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度

非均衡工農(nóng)發(fā)展模式，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品制度缺失，新中國建立以來，我國堅持實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和趕超戰(zhàn)略，以農(nóng)補工，促進農(nóng)村資源向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移。在這種思想的指導(dǎo)下，我國的“三農(nóng)”剩余從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)部門大量流入城市工業(yè)部門，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)利潤和城市居民的收入。

(二)政府間財權(quán)事權(quán)的非均衡劃分

實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2004年的45.1％：中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22％上升到2004年的54.9％。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化，一直徘徊在70％左右的水平。這說明地方政府用45％的相對財政收入支撐了70％的相對財政支出責(zé)任。地方政府財權(quán)過小導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力匱乏，無力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金使用與管理缺乏有效的監(jiān)督機制

由于信息的不對稱、預(yù)算的不完整性和行政體制改革的滯后等問題的困擾，對于農(nóng)村公共資源的使用過程，往往缺乏有效的監(jiān)督機制。主要表現(xiàn)在：1、政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、使用缺乏規(guī)范的監(jiān)督，沒有實行專門統(tǒng)一的管理，經(jīng)常被挪作他用，造成了公共資金的管理混亂。2、政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)過多，公共資金被層層“過濾”，公共產(chǎn)品層層加價。3、在生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的過程中，地區(qū)之間、部門之間競相攀比，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下和增長無序，增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本。4、公共資金管理透明度不高。

(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道單一

在現(xiàn)行體制下，私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標(biāo)和資金的限制，政府提供的公共產(chǎn)品數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品多樣性、高質(zhì)量的要求，既影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，也造成了農(nóng)民對政府的不滿情緒。在傳統(tǒng)制度下，一方面制度外公共產(chǎn)品供給加重了農(nóng)村負擔(dān)，使農(nóng)民沒有能力再提供更多的公共產(chǎn)品：另一方面，農(nóng)民對政府提供公共產(chǎn)品形成了依賴。

(五)農(nóng)民缺乏有效的需求表達機制

農(nóng)民缺乏有效的需求表達機制導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品偏離需求。我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行的是“自上而下”決策機制。由于組織化程度過低，農(nóng)民在同非農(nóng)業(yè)部門和政府進行交易、談判中處于弱勢地位，難以參與國家公共決策，無法充分表達自身的利益訴求，而基層政府與部門又不可能準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求狀況，農(nóng)村社會公共產(chǎn)品的供給對需求的動態(tài)反應(yīng)性不強。對于農(nóng)村純公共產(chǎn)品而言，由于存在著“搭便車”心理使消費者隱瞞自己的偏好以逃避稅負的可能性，期望借助于公民投票選舉的政治過程來建立公共產(chǎn)品的需求表達機制是不可行的，對該類公共物品而言，“自上而下”的公共產(chǎn)品供給決策機制是必要的。對于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品而言，由于其具有不完全的非競爭性或非排他性，受益人數(shù)有限且邊界相對清晰，外溢效果較小，村民一般不會隱瞞對該類物品的偏好。

三、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新內(nèi)容

(一)創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制，實現(xiàn)由“供給主導(dǎo)型”向“需求主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變

創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策制度，就是要實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“政府決策——農(nóng)民被動接受的”供給主導(dǎo)型向“民主表達需求意愿——政府集中決策”的“需求主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，這是農(nóng)民減負和滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的關(guān)鍵：由外生變量及來自社區(qū)外部的各種因素，來決定公共產(chǎn)品的供給，會加大公共資源籌集的壓力，導(dǎo)致公共資源籌集制度無論怎么改都會使農(nóng)民感到負擔(dān)過重，建立由外部需求決定公共產(chǎn)品的供給制度從下列三個方面著手：

1、要建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，使每一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以充分體現(xiàn)。在村一級范圍內(nèi)，恢復(fù)農(nóng)民大會，采取直接民主只有全體選民投票決定是可行的，但在地域面積上百公里、人口多達數(shù)萬的鄉(xiāng)級社區(qū)以及以上社區(qū)而言，直接民主顯然是行不通的，只能采取代議制，通過選舉各級人民代表來進行投票表決。這要求選出的代表具有廣泛的代表性，收入水平、行業(yè)都是選舉代表應(yīng)考慮的因素。因為投票人的結(jié)構(gòu)不同，直接影響到對公共產(chǎn)品供給的投票結(jié)果。并且，代表應(yīng)是在盡可能充分了解相關(guān)信息、盡可能消除信息不確定性的情況下投票。凡未經(jīng)投票表決而動用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為是違法的。

2、要建立有利的監(jiān)督機制。增加公共資源使用的透明度，是進行監(jiān)督的有效手段之一，許多地方已實行村務(wù)、政務(wù)和財務(wù)“三公開”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也應(yīng)積極推行政務(wù)公開，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的透明度。政務(wù)公開的實質(zhì)，就是要架通政府與農(nóng)民之間的斷層，把應(yīng)屬于農(nóng)民的知情權(quán)還給他們，置政府工作于普通民眾監(jiān)督之下。同時，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的監(jiān)督職能。

(二)明確各級政府的責(zé)任，加大各級財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入

公共產(chǎn)品的供應(yīng)呈現(xiàn)出分層次的特點，要通過合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財權(quán)，明確界定中央與地方政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任與范圍。受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。

(三)建立有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財政監(jiān)督機制

通過強化財政監(jiān)督制度，防止提供農(nóng)村公共產(chǎn)品過程中權(quán)力腐敗，可以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用效率。

1、要建立透明的縣鄉(xiāng)財政預(yù)算制度?？h、鄉(xiāng)的各項收入與支出均列入財政預(yù)算，并由農(nóng)民選舉組成的權(quán)力機構(gòu)——縣、鄉(xiāng)人民代表大會審議通過?？h鄉(xiāng)政府規(guī)模的大小應(yīng)根據(jù)農(nóng)民對政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的需要來確定，政府內(nèi)部工作崗位設(shè)置的多少及是否需要，應(yīng)向居民公開，并最終由納稅人——當(dāng)?shù)鼐用駴Q定。實行村務(wù)公開、政務(wù)公開，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度。在政府提供公共產(chǎn)品的過程中，應(yīng)樹立效率觀念，運用成本收益法、最小費用法等，實行財政支出的績效管理。

2、加強對公共產(chǎn)品使用的監(jiān)督、檢查。加強對公共資源使用的監(jiān)督、檢查，堅決杜絕權(quán)力腐敗行為。監(jiān)督方式要逐步由側(cè)重于專項的、事后的、突擊性的監(jiān)督檢查方式，向經(jīng)常性的、全過程的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變，立足于財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作新方式。同時，要充分發(fā)揮社會民眾，新聞媒體的監(jiān)督力量，加強對公共資源使用的監(jiān)督。

3、引導(dǎo)農(nóng)民建立保護其合法利益的常設(shè)性組織，公共財政的受益原則認(rèn)為，稅收及政府收費，是公民從政府手中購買公共產(chǎn)品的價格。所以在公共產(chǎn)品的提供與使用方面，縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)民是公共產(chǎn)品的交易雙方，是一種平等的交換關(guān)系，而不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系。但這種平等關(guān)系是以農(nóng)民集團性力量的強大，農(nóng)民的公民權(quán)益得到充分保護為前提。因此應(yīng)盡快引導(dǎo)農(nóng)民建立保護其合法權(quán)益的常設(shè)性組織。保證農(nóng)民有集體談判能力，讓農(nóng)民有正常渠道、合法途徑與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通對話，實現(xiàn)農(nóng)民自身利益的訴求。實行縣鄉(xiāng)財政法制化，讓當(dāng)?shù)鼐用裣碛衅降鹊膰翊?。通過法律來約束政府的財政行為，防止政府利用行政權(quán)力濫收費、亂攤派、侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益的行為。

(作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院)