隨著開發(fā)式扶貧的推進，有自我發(fā)展能力的貧困人口逐步擺脫了貧困，缺少自我發(fā)展能力的人口在貧困人口中的比例相對增加，這部分人口由于病、殘、老、孤等原因，參與生產(chǎn)困難，難以享受開發(fā)式扶貧帶來的生產(chǎn)條件改善的利益，甚至沒有獨立生存的能力，這類群眾迫切需要社會救助維持生活。農(nóng)村社會救助直接面向貧困人口，定期或不定期地提供基本的生活所需，能及時地緩解貧困人口生存危機，針對性強，是體現(xiàn)社會正義，保障公民基本生存權(quán)利的重要制度。

一、新疆農(nóng)村社會救助體系結(jié)構(gòu)

經(jīng)過多年的發(fā)展，目前，新疆農(nóng)村社會救助體系已形成完整的框架體系。農(nóng)村救助項目包括定期定量項目和不定期項目兩大類。定期定量項目包括：五保供養(yǎng)、特困戶救助和最低生活保障；不定期的各種臨時項目包括：自然災(zāi)害生活救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等等。

(一)五保供養(yǎng)

五保供養(yǎng)是新疆農(nóng)村實施時間最長的一項社會救助項目。主要針對“三無”人員(指無法定扶養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人)。2005年，新疆農(nóng)村定期五保供養(yǎng)總計36122戶、50989人，2006年大幅增加到55814戶、113365人。2006年供養(yǎng)人數(shù)較多的地區(qū)分別是和田、喀什、阿克蘇及伊犁州，四地區(qū)占全疆五保戶供養(yǎng)人數(shù)的80％。

新疆五保供養(yǎng)分為分散供養(yǎng)與集中供養(yǎng)兩種，2005年全疆農(nóng)村五保供養(yǎng)中有5839人采用的是集中供養(yǎng)，占總供養(yǎng)人口_的11％，集中供養(yǎng)人口分散在各縣鄉(xiāng)所建的273個敬老院中。農(nóng)村福利院是對老人、孤兒等“三無”人員進行集中供養(yǎng)的場所。2005年新疆農(nóng)村福利院總計382個，年末職工人數(shù)849人，年末在院人數(shù)總計4969人，其中老人4472人、青壯年432人、少年兒童65人。

(二)農(nóng)村特困戶定期定量救濟制度

2003年初，民政部通過對農(nóng)村困難群體的調(diào)查研究，制定了對生活極度困難，自救能力很差的農(nóng)村特困戶的救濟辦法。2005年底，新疆農(nóng)村共有5977戶(不含五保戶)、總計2.2萬人接受了定期救濟。定期救助人數(shù)最多的是喀什地區(qū)，達3533戶，占全疆定期救助總量的59％。其次是昌吉州和烏魯木齊市。由于各地區(qū)工作力度不同，除喀什外，其他貧困地區(qū)對特困戶的定期救助制度建設(shè)相對乏力。2005年，新疆農(nóng)村特困戶戶均定期定量年救濟費用為471元。2006年后，隨著農(nóng)村低保制度實施。特困戶救濟制度逐步為農(nóng)村最低生活保障制度所替代，農(nóng)村特困人口有了更穩(wěn)定的生活救助來源。

(三)農(nóng)村最低生活保障制度

新疆農(nóng)村最低生活保障制度起始于1999年，首先在鄯善縣開始試點。2004年1月1日，克拉瑪依市也開始實施了農(nóng)村居民最低生活保障制度，保障標準為每人每月90元，2006年7月保障標準調(diào)整為每人每月102元，目前是新疆各地農(nóng)村保障水平最高的地區(qū)。2006年確定，在經(jīng)濟條件較好縣市繼續(xù)擴大試點，試點縣市擬擴大到14個。2007年7月1日起在全疆所有的縣市推行農(nóng)村最低生活保障制度。

農(nóng)村居民最低生活保障待遇分為全額享受和差額享受兩種。根據(jù)自治區(qū)民政廳統(tǒng)計，2005年全疆農(nóng)村最低生活保障總支出20萬元，保障戶數(shù)1510戶，戶均支出132元。到2006年底，全疆還沒有一個扶貧開發(fā)重點縣參加農(nóng)村最低生活保障制度。主要原因是救助資金籌措困難。各試點縣市農(nóng)村最低生活保障資金主要來自縣市財政、社會捐助、福彩公益金等，其中地方財政是主要的資金來源，貧困縣縣級財政資金匱乏，在縣級以上財政不參與的情況下，貧困縣建立農(nóng)村最低生活保障制度存在較大困難。

2007年7月，在中央財政與自治區(qū)財政的支持下，新疆啟動農(nóng)村最低生活保障制度工作，當年底，中央補貼資金6173萬元、自治區(qū)補貼資金1億元均已到位。計劃每個貧困農(nóng)牧民每月補助22.3元，按季度發(fā)放，計劃使新疆101個縣市的年人均純收入在700元以下的129萬農(nóng)村貧困人口都享受到政府的最低生活保障，受保障的人口占新疆農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?0.16％。

(四)農(nóng)村臨時救助制度

農(nóng)村各種臨時救助包括基本生活救助和專項救助。專項救助主要包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、司法救助等?；旧罹戎话悴扇〔欢ㄆ诘?、多種多樣的扶貧幫困措施，如年節(jié)來臨時給予生活補助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。醫(yī)療救助制度化起始于2002年，主要針對五保戶與貧困戶的醫(yī)療救助。2005年，全疆共計支出2188萬元，資助77一萬人次。2006年進一步增加到10668萬元，資助人數(shù)達124萬人，其中資助78萬人參加合作醫(yī)療，資助44萬人的大病醫(yī)療支出。

教育救助制度是根據(jù)《義務(wù)教育法》的規(guī)定，充分調(diào)動政府和社會的力量，對五保戶、特困戶、低保戶等貧困家庭，實行中小學(xué)“兩免一補”(免雜費、免書本費、補助寄宿生活費)，高中教育階段實行必要的學(xué)習(xí)和生活補助。2004年全疆農(nóng)村教育救助14864人次，支出417萬元。

住房救助也是針對農(nóng)村貧困家庭的一項救助制度，2004年全疆共為17711戶農(nóng)村特困家庭修建了住房，間數(shù)達44478間，共計支出2299萬元，大部分集中在喀什、和田、克州、阿克蘇、伊犁等五地州，五地州住房救助額占全疆的88％。

(五)農(nóng)村災(zāi)害救助制度

新疆氣候惡劣。是個災(zāi)害頻發(fā)的省區(qū)。2004年，新疆共計發(fā)放自然災(zāi)害生活救助額，25617.5萬元，2005年增加到33867.9萬元，主要用于災(zāi)害后的生活救濟、災(zāi)民安置、住房重建等。其中貧困人口集中的和田、喀什、克州、阿克蘇、伊犁總計支出自然災(zāi)害生活救助額8035萬元。表現(xiàn)為越貧困地區(qū)，災(zāi)害發(fā)生率越大，支出救助資金越高的特點。

二、新疆農(nóng)村社會救助體系中存在的問題

(一)農(nóng)村社會救助資金嚴重不足，救助水平低

在目前的社會救助資金來源結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村社會救助資金主要依靠各地方財政。而貧困地區(qū)救助任務(wù)重，救助面積大，救助資金供給與需求存在巨大的缺口。2005年新疆農(nóng)村各項救助支出總計22241萬元，平均到農(nóng)業(yè)人口上，人均不足15元。其中喀什、和田農(nóng)村貧困人口在全疆最多，人均各項救助支出分別為4元和9元。

與其他省區(qū)相比，新疆社會救助水平差距較大。除合作醫(yī)療資助水平(受中央財政資助)高于全國平均水平，其它各項救助支出均低于全國平均，甚至達不到全國平均水平的一半，如農(nóng)村最低生活保障救濟費僅及全國平均數(shù)的21.83％，農(nóng)村五保戶最低生活保障救濟費僅及全國平均數(shù)的10.84％。

2007年推行的農(nóng)村最低生活保障制度，根據(jù)初步的測算與經(jīng)費安排，接受救助的人口每月補差額平均為22.3元，年總額為268元/人，仍低于全國2006年322.6元/人的平均水平。

(二)制度不斷調(diào)整，制度運行不穩(wěn)定，存在各種不協(xié)調(diào)

新疆農(nóng)村社會救助制度建設(shè)總體是在國家政策法規(guī)指導(dǎo)下進行的。目前，不論是國家出臺的規(guī)范，還是新疆出臺的配套規(guī)范，多是以“通知”的形式下發(fā)，未能上升到具有法律屬性的“條例”或“辦法”，這種屬性的差異，說明國家對農(nóng)村社會救助制度建設(shè)還未完全進入規(guī)范化、強制性發(fā)展階段。這種背景下，新疆貧困地區(qū)各項社會救助工作很不穩(wěn)定，多要求各地量力而行，缺少量化指標與目標定位。由于社會救助工作只出不進。只能體現(xiàn)為宏觀的、長效的社會穩(wěn)定與政治價值，對地方缺少明顯的經(jīng)濟回報，因此，各地方政府在政策執(zhí)行中一定程度上動力不足，發(fā)展主要受中央政策的驅(qū)動。

另外，新疆農(nóng)村社會救助發(fā)放資金與工作維護的資金來源，部分是依靠縣級財政與鄉(xiāng)村積累，最需要提供社會救助的一些農(nóng)村，往往財政力量最弱，難以保障農(nóng)村工作的穩(wěn)定開展，常出現(xiàn)有錢救助，沒錢停止，救助水平與救助穩(wěn)定較差。新疆貧困地區(qū)農(nóng)村救助制度運行表現(xiàn)出很強的不確定性。

近年，農(nóng)村社會救助制度規(guī)范不斷出新，但在政策銜接與組織協(xié)調(diào)方面仍有不足。如低保戶與五保戶政策之間存在重復(fù)覆蓋與沖突。低保對象，是按年收入標準確定：五保對象依照無法定撫養(yǎng)人，無勞動能力和無生活來源等三個條件界定。兩種標準存在交叉。低保戶的救助水平只是保障最低生活：而五保供養(yǎng)工作條例中要求“五保供養(yǎng)標準不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏??！痹偃?，政策實施中民政部門管醫(yī)療救助，衛(wèi)生部門管農(nóng)村合作醫(yī)療，實際工作中農(nóng)民同一事項被多頭管理。同樣問題有：勞動部門管城市社會保障。民政部門管農(nóng)村社會保障，使新時期越來越多的跨城鄉(xiāng)人口無所適從。

(三)各地區(qū)農(nóng)村社會救助體系發(fā)展不平衡

大量救助支出由各地財政負擔，而各地社會救助支出并不平衡，越是發(fā)達地區(qū)，財政實力相對強。救助能力強，但貧困人口少。救助任務(wù)相對輕。而貧困人口集中地區(qū)卻在拮據(jù)財力下承擔沉重的救助責任。雖然自治區(qū)在資金投放上對貧困地區(qū)有傾斜，但相對這些地區(qū)的救助需求，資金供給缺口仍然巨大。如喀什、和田地區(qū)集中了新疆65％的貧困人口。但救助投入比例卻不能與之相稱，農(nóng)村及其他社會救濟五地州投入比例僅占全疆的36.17％，自然災(zāi)害生活救助也僅占23.73％，農(nóng)村醫(yī)療救助占69.02％，均與貧困人口比例極不相稱。

(四)投入結(jié)構(gòu)上是以傳統(tǒng)的救急救災(zāi)為主的救助結(jié)構(gòu)

從民政經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)角度分析，新疆農(nóng)村社會救助體系中，自然災(zāi)害生活救助支出占據(jù)了50％以上的支出。2005年新疆自然災(zāi)害生活救助占農(nóng)村民政費用的比例達到76％，2006年占55％，說明過去新疆農(nóng)村社會救助體系是應(yīng)急式的、臨時性的、以事后管理為主的救助體系。2007年，隨著農(nóng)村最低生活保障投入的增加，以救災(zāi)為主的救助模式有望被逐步打破。

(作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院)